II SA/Ke 17/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr V/17/2016 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych gminy na rzecz ich najemców p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

W dniu 29 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Starachowicach podjęła uchwałę nr V/17/2016 w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy Starachowice na rzecz ich najemców. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13, art. 68 ust. 1 i 1a, 2 i 2a i art. 70 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z § 3 uchwały dla określenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przynależnymi do lokalu i udziałami w gruncie ustala się następujące warunki i stawki bonifikat: 1. w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r. cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 99% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - z zastrzeżeniem ust. 4 niniejszego paragrafu, 2. w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania po dniu 1 stycznia 1939 r. cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 50% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - z zastrzeżeniem ust. 4 niniejszego paragrafu, 3. przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego powyżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 50% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku wstąpienia w stosunek najmu z mocy prawa najemca może doliczyć okres trwania najmu poprzednika prawnego, 4. przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego poniżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie na poziomie 100% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 5. do okresu najmu uprawniającego do bonifikaty zalicza się okres zamieszkiwania na podstawie stosunku najmu, w poprzednim lokalu mieszkalnym, pod warunkiem, że mieszkanie to stanowiło własność Gminy S. w dniu dokonania zamiany lub wykwaterowania albo w dniu składania wniosku, a zamiana nie była wymuszona zadłużeniem czynszowym, 6. w przypadku zbiegu prawa do bonifikaty z różnych tytułów stosuje się jedną stawkę korzystniejszą dla najemcy. Pismem z 12 grudnia 2023 r. skargę na powyższą uchwałą wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. L. [...] zaskarżając ją "w jej pierwotnym brzmieniu, jak i jej aktualnym brzmieniu zmienionym uchwałą Nr XVI/9/2018 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 20 grudnia 2018 r. oraz uchwałą Nr XV/14/2019 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 19 grudnia 2019 r." i zarzucając naruszenie prawa materialnego godzące w interes prawny tj.: - art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez umieszczenie w treści uchwały normy warunkującej udzielenie bonifikat według kryteriów podmiotowych uzależniających możliwość zastosowania bonifikaty w nabyciu lokalu mieszkalnego od okresu pozostawania w stosunku najmu tegoż lokalu, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania obywateli; - art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, przez umieszczenie w uchwale Nr V/17/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy Starachowice na rzecz ich najemców w jej pierwotnym brzmieniu, jak i jej aktualnym brzmieniu zmienionym uchwałą Nr XVI/9/2018 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 20 grudnia 2018 r. oraz uchwalą Nr XV/14/2019 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 19 grudnia 2019 r., normy różnicującej podmiotowo sytuację najemców wynajmujących lokale mieszkalne przez okres powyżej 10 lat, umożliwiającej nabycie lokali z bonifikatą w wysokości 99% w stosunku do najemców lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r., oraz tych najemców, którzy obecnie mimo 10 letniego okresu najmu nie mogą skorzystać z bonifikaty powiązanej z datą oddania budynku, w którym znajduje się lokal do użytkowania lecz jedynie z bonifikaty 30% uzależnionej od kryteriów podmiotowych powiązanych z okresem pozostawania najemcy w stosunku najmu, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania obywateli; - art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przez Radę Gminy w Starachowicach kryteriów warunkujących otrzymanie bonifikaty, które wykraczają poza regulację ustawową i zawężają krąg osób uprawnionych do nabycia lokali z pomniejszoną znacząco do poziomu 30% bonifikatą jedynie do grona wieloletnich najemców, a tym samym pozbawiając znakomitą część najemców prawa pierwszeństwa ustawowego, którego źródło stanowi przepis ustawy, a którego zastosowanie powinno być powiązane wyłącznie z określonymi uchwałą kryteriami przedmiotowymi, niezależnymi od osoby najemcy; - art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przez Radę Gminy w Starachowicach kryteriów warunkujących otrzymanie bonifikaty, które wykraczają poza regulację ustawową, a jednocześnie zawężają krąg osób uprawnionych do nabycia lokali jedynie do grona wieloletnich najemców, a tym samym pozbawiając znakomitą część najemców prawa pierwszeństwa ustawowego, co doprowadziło do sytuacji, w której korzystanie z prawa pierwszeństwa ustawowego stało się nieopłacalne, co z kolei stanowi sprzeczność z ratio legis art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. polegającym na prowadzeniu przez władze publiczne polityki zaspokajającej potrzeby mieszkaniowe obywateli. Formułując takie zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego poprzez przepisy zaskarżonej uchwały skarżąca podniosła, że jest mieszkanką gminy Starachowice i pozostaje w stosunku najmu należącego do tej Gminy lokalu mieszkalnego nr [...] mieszczącego się w oddanym przed 1 stycznia 1939 r. budynku usytuowanym przy ul. [...] w S. na podstawie umowy najmu z 17 maja 1999 r. Wynajmuje lokal od ponad 24 lat. Z uwagi na okoliczność, że budynek w którym znajduje się wynajmowany przez skarżącą lokal został oddany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r., dokładnie w 1925 r., mogłaby skorzystać z 99 % bonifikaty, jednakże z powodów osobistych nie zdecydowała się przed wejściem w życie uchwał zmieniających z 2018 r. i 2019 r. na zakup wynajmowanego przez nią lokalu, licząc na skorzystanie z takiej możliwości w późniejszym czasie. Jednakże po wejściu w życie zmian z 2018 r i 2019 r. i pozostawieniu w treści uchwały jedynie kryteriów podmiotowych umożliwiających nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą, nie mogła już skorzystać z bonifikaty 99%, a jedynie z bonifikaty 30%, co w jej przekonaniu stanowi naruszenie jej interesu prawnego i uprawnienia do nabycia lokalu mieszkalnego według zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania obywateli, które to naruszenie legitymuje ją do zaskarżenia ww. uchwały do sądu administracyjnego. W omawianym przypadku skarżąca powinna nabyć lokal według kryterium przedmiotowego, przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 99%, jednakże z uwagi na wejście w życie uchwał zmieniających z 2018 r. i 2019 r., uprawnienie to zostało niesprawiedliwie odjęte, czym pokrzywdzono i naruszono jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, a w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o jej oddalenie. Organ przyznał, że skarżąca pozostaje w stosunku najmu lokalu mieszkalnego położonego przez ul. [...] w S., należącego do gminnych zasobów mieszkaniowych, na podstawie umowy najmu z 17 maja 1999 r. Budynek, w którym mieści się zajmowany przez nią lokal mieszkalny został, zgodnie z informacjami przedstawionymi w treści skargi, oddany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r. Organ wskazał, że skarżąca nigdy nie złożyła do Prezydenta Miasta S. wniosku o wykup zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego, nawet w czasie, kiedy obowiązywał jeszcze § 3 pkt 1 w zw. z pkt 4 zaskarżonej uchwały w jego pierwotnym brzmieniu, który przewidywał, że dla określenia ceny sprzedaży w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed 1 stycznia 1939 r. cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 99% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z zastrzeżeniem, że przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego poniżej 10 lat cena lokalu zostanie ustalona na poziomie 100% jego wartości określonej na podstawie operatu. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak spełnienia przesłanki do jej wniesienia w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej organ wskazał, że udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny sprzedaży lokalu jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu gminy. Skoro tak, to nie można przyjąć, że nabywca nieruchomości ma roszczenie o jej udzielenie. W tej sytuacji uchwała rady zmieniająca wcześniejsze postanowienia dotyczące udzielania bonifikat nie narusza interesu prawnego skarżącej, albowiem nie może ona skutecznie domagać się, aby w gminie obowiązywały przepisy przewidujące sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców z określoną bonifikatą, a wskazywanie przez skarżącą, że bez takiej obniżki ceny nie jest w stanie pokryć kosztów zakupu mieszkania, jest wyrazem jedynie jej interesu faktycznego. Pismem z 5 lutego 2024 r., w wykonaniu zarządzenia zobowiązującego do wskazania przedmiotu zaskarżenia, w szczególności sprecyzowanie, czy skarżąca zaskarża wyłącznie uchwałę Nr V/17/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 29 kwietnia 2016 r., czy również uchwały Nr XVI/9/2018 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 20 grudnia 2018 r. i Nr XV/14/2019 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 19 grudnia 2019 r., skarżąca wyjaśniła, że zaskarża wyłącznie uchwałę nr V/17/2016 z 29 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa wyżej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.), dalej przytaczanej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten uzależnia więc przeprowadzenie przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały od wykazania, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że tak rozumiana legitymacja skargowa służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy tym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreśla się także, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, czyli skargi powszechnej, przysługującej bezwzględnie każdemu obywatelowi. Tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Do skutecznego wniesienia skargi i jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny nie wystarczy zatem samo legitymowanie się interesem prawnym przez podmiot żądający ochrony prawnej. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że jest mieszkanką gminy S. i wynajmuje od Gminy lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...], oddanym do użytkowania przed 1939 r., co dawałoby jej uprawnienie – jak podnosi w skardze – do jego wykupienia i skorzystania z 99% bonifikaty na podstawie § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały z dnia 29 kwietnia 2016 r. Wykazując naruszenie własnego interesu prawnego skarżąca powołuje się na zmiany tej uchwały, które nastąpiły w 2018 i 2019 r. Uchwałami Rady Miejskiej w Starachowicach: nr XVI/9/2018 z dnia 20 grudnia 2018 r. i nr XV/14/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. pomniejszono bowiem bonifikatę przysługującą najemcom w razie sprzedaży przez Gminę lokali mieszkalnych, określając ją w przypadku najmu trwającego powyżej 10 lat, na 50% wartości lokalu (w uchwale z dnia 20 grudnia 2018 r.), a następnie na 30% wartości lokalu (uchwała z dnia 19 grudnia 2019 r.). Jak wskazuje skarżąca, po tych zmianach nie mogła skorzystać z 99% bonifikaty przewidzianej w zaskarżonej uchwale. Podkreślenia wymaga, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega konkretna uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu gminnego, nie zaś jej brzmienie nadane kolejnymi uchwałami zmieniającymi. Uchwały zmieniające daną uchwałę podlegają odrębnemu zaskarżeniu w reżimie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że w każdym przypadku wniesienia skargi na uchwałę skarżący zobowiązany jest do wykazania naruszenia interesu prawnego konkretną uchwałą będącą przedmiotem skargi. Poczynienie tej uwagi jest konieczne dla wyjaśnienia zasad przeprowadzenia przez Sąd oceny naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego L. G.-P., która odnosi pogorszenie swojej sytuacji prawnej do zmian postanowień zaskarżonej uchwały, jakie nastąpiły w kolejnych uchwałach zmieniających. Zaskarżone przepisy zawarte w § 3 uchwały z dnia 29 kwietnia 2016 r. obowiązywały do dnia 11 stycznia 2019 r., gdyż 12 stycznia 2019 r. weszła w życie uchwała z dnia 20 grudnia 2018 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 2018 r., poz. 4658, która nadała nowe brzmienie § 3 zaskarżonej uchwały. Dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej kluczowa jest zatem odpowiedź na pytanie, czy w okresie obowiązywania tych przepisów, czyli od 24 maja 2016 r. (data wejścia w życie zaskarżonej uchwały) do 11 stycznia 2019 r. sytuacja prawna skarżącej uległa zmianie, a konkretnie, czy uległa ona pogorszeniu w stosunku do stanu, gdy uchwała jeszcze nie obowiązywała. W sprawie pozostaje bezsporne, że L. G.-P. nigdy nie złożyła wniosku o wykup wynajmowanego przez siebie lokalu, w szczególności nie złożyła go ani przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, ani w okresie obowiązywania § 3 uchwały z dnia 29 kwietnia 2016 r. w jego pierwotnym brzmieniu, co przesądza o braku naruszenia jej interesu prawnego tą uchwałą. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób uchwała objęta skargą wpłynęła na jej sytuację materialnoprawną i jak naruszony nią został jej własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes prawny, skoro nie skorzystała z uprawnienia do wykupu mieszkania przy zastosowaniu korzystnej, jak sama przyznaje, bonifikaty. W stanie faktycznym sprawy, nieskorzystanie przez skarżącą z przysługującego jej pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego przez Gminę lokalu mieszkalnego i niezłożenie wniosku o jego wykup, daje podstawę do przyjęcia, że uchwała z dnia 29 kwietnia 2016 r. i jej postanowienia obowiązujące do 11 stycznia 2019 r., zawarte w § 3, zarówno w zakresie bonifikaty przewidzianej w ust. 1 tego przepisu, jak i co do uzależnienia jej udzielenia od czasu trwania najmu, pozostały prawnie obojętne dla skarżącej i w żaden sposób nie wpłynęły na jej sytuację materialnoprawną, a zwłaszcza jej nie pogorszyły. Bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność, że skarżąca z przyczyn osobistych nie zdecydowała się na wykup lokalu przed wejściem w życie zmian w 2018 r. i 2019 r. licząc, że będzie taka możliwość w późniejszym terminie. Naruszenie interesu prawnego musi być bowiem realne, a nie hipotetyczne. W stanie sprawy, z uwagi na brak wniosku o wykup wynajmowanego lokalu w okresie obowiązywania § 3 zaskarżonej uchwały, nie można mówić o realnym naruszeniu interesu prawnego skarżącej postanowieniami tego przepisu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej jest niedopuszczalne, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.