II SA/Ke 162/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Radoszycach z dnia 29 marca 2022 r. Nr XLIX/244/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uchwałą z dnia 29 marca 2022 r., nr XLIX/244/2022, Rada Miejska w Radoszycach, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 572), dalej zwanej: "u.o.z." przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radoszyce w 2022 roku, który stanowi załącznik do tej uchwały. Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Końskich, zarzucając jej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach naruszenie: – art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i uregulowanie w Programie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób zbyt ogólny, tj. bez wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących oraz, w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie kotów wolno żyjących, a także sformułowanie w akcie prawa miejscowego własnej definicji "kotów wolnożyjących"; – art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i niewskazanie w Programie konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach oraz usypiać ślepe mioty; – art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i nieuregulowanie w Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierzą, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich, a także zbiorcze przypisanie środków do kilku celów – jednej kwoty do kilku celów zbiorczo. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości wraz z załącznikiem do tej uchwały. W uzasadnieniu skargi jej autor zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowe dotyczące opieki nad kotami wolno żyjącymi, zgodnie z którym brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, czy też brak listy społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt - nie pozwala na uznanie, że rada gminy wypełniła obowiązek nałożony na nią w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Zdaniem skarżącego Rada, w § 1 ust. 1 pkt 8 Programu stworzyła własną, odmienną od definicji ustawowej, definicję "kotów wolno żyjących". Tymczasem, Rada nie ma upoważnienia ustawowego do formułowania definicji, a tym bardziej do ustalania innego znaczenia określeń zawartych w u.o.z. Ponadto organ nie wskazał konkretnej przychodni bądź gabinetu, gdzie będzie można wykonać zabiegi, o których mowa w § 7 ust. 2 i w § 8 Programu. Wnoszący skargę także podniósł, że użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w uchwale dotyczącej programu zapobiegania bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Dlatego rozwiązanie przyjęte w § 10 Programu, nie stanowi wypełnienia upoważnienia wynikającego z powyższego przepisu, a w konsekwencji zaskarżona uchwała obarczona jest istotną wadą prawną, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych postanowień uchwały w tym zakresie w całości (zob. wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skonkretyzowanie w uchwale zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami nie jest możliwe do ujęcia w sposób obejmujący całokształt zagadnienia. Mianowicie w sytuacji kotów wolno żyjących nie jest możliwe określenie konkretnego miejsca i sposobu ich dokarmiania, a działania takie są podejmowane dopiero po zgłoszeniach od mieszkańców, ponieważ koty wolno żyjące, nie posiadają stałych miejsc przebywania. Dokarmianiem kotów zajmuje się Gmina w sposób stały w momencie, gdy zachodzi taka potrzeba. W odniesieniu do sformułowania w uchwale własnej definicji "kotów wolno żyjących" organ stwierdził, że ustawa o ochronie zwierząt zawiera definicję "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", natomiast w uchwale wskazano na pojęcie "kotów wolno żyjących". Organ podkreślił, że zgodnie z komentarzem praktycznym M. Sługockiej: "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi LEX/el. 2020", program opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie powinien się zatem odnosić do zwierząt dzikich, które zostały zdefiniowane jako zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka (art. 4 pkt 21 u.o.z.)" . Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że sformułowanie dotyczące kotów wolno żyjących nie jest tożsame z definicją "zwierząt wolno żyjących" i pojęć tych nie należy utożsamiać. Dalej organ wskazał, że z orzecznictwa wynika, że nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia wymogów ustawowych wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt (wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2020 r., II SA/Ke 69/20). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., organ zauważył, że w uchwale wskazano jedną kwotę na zadania realizowane przez schronisko, z którym Gmina Radoszyce posiada podpisaną umowę i to w zakresie tego schroniska pozostaje odławianie, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjna kastracja i sterylizacja zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zdaniem organu art. 11a ust. 4 bezpośrednio wskazuje, że schronisko może realizować zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 ustawy, a więc nie ma obowiązku dla wskazywania kosztów finansowania poszczególnych zadań powierzonych schronisku na podstawie zawartej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3. odławianie bezdomnych zwierząt; 4. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6. usypianie ślepych miotów; 7. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Trafny okazał się zarzut skargi niedostatecznego określenia sposobu finansowania działań w ramach programu opieki nad zwierzętami. Należy podnieść, że użycie w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania "program zawiera" oznacza konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, tj. wysokości środków i sposobu ich wydatkowana (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl)). Obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że środki finansowe na realizację zadań określonych w Programie wynoszą 30 000 zł. Środki te zgodnie z ust. 2 miały zostać przeznaczone na: 1 wyłapywanie bezdomnych zwierząt, transport, pobyt w schronisku i opiekę weterynaryjną nad zwierzętami - 26.000 zł; 2. organizację mobilnej akcji sterylizacji i kastracji zwierząt - 3.600 zł; 3. dokarmianie i opiekę nad kotami wolno żyjącymi: 100 zł; 4. udzielanie pomocy zwierzętom poszkodowanym podczas zdarzeń drogowych - 300 z - co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją programu. Pominięto bowiem zapewnienie finansowania takich zadań, jak: usypianie ślepych miotów, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Ponadto, słusznie Prokurator zarzuca, że nieprawidłowe jest zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, czyli tak, jak ma to miejsce w przywołanym wyżej § 10 ust. 1 punkcie 1 zaskarżonej uchwały. Zapewnienie bowiem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz odławianie bezdomnych zwierząt są osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach Programu przeznaczone osobne środki finansowe. Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, okoliczność, że z art. 11a ust. 4 u.o.z. wynika, że schronisko może realizować zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 tej ustawy, nie zwalnia Rady z obowiązku zdefiniowania wszystkich zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie puli środków na realizację każdego z nich. Wszystko to oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W przywołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. też wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17). W świetle powyższego treść § 10 ust. 1 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powyższego powodu, jedynie ubocznie należy podnieść, że Sąd zgodził się również ze skarżącym Prokuratorem, że wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe jest utworzenie na użytek zaskarżonej uchwały (§ 1 pkt 8) własnej definicji "kotów wolno żyjących", podczas gdy definicja zawarta w art. 4 pkt 21 u.o.z. zwierząt wolno żyjących (dzikich) odnosi się również do wolno żyjących kotów. Dlatego też skarżona Rada, zamieszczając w załączniku do uchwały odmienną od ustawowej definicję kotów wolno żyjących, działała z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rada nie ma bowiem upoważnienia ustawowego do formułowania definicji, a tym bardziej do ustalania innego znaczenia określeń zawartych w ustawie o ochronie zwierząt. Sąd nie podziela poglądu organu, że nie należy utożsamiać kotów wolno żyjących ze zwierzętami wolno żyjącymi, a w konsekwencji sformułowanie w zaskarżonym Programie własnej definicji "kotów wolno żyjących" było dopuszczalne. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do tego, aby koty wolno żyjące traktować jako odrębną kategorię pojęciową od zwierząt wolno żyjących. Pierwsze pojęcie zawiera się bowiem w drugim. Stąd skoro każdy kot wolno żyjący jest zwierzęciem wolnożyjącym, to lokalny prawodawca nie ma potrzeby definiować pojęcia kotów wolno żyjących, a na pewno nie powinien formułować w tym zakresie definicji innej od tej przyjętej przez ustawodawcę w odniesieniu do "zwierząt wolno żyjących" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r. II SA/Gl 851/20). Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zadanie, o którym mowa w tym przepisie nie wymaga bowiem udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1048/19). Program w § 3 zawiera regulację dotyczącą opieki nad kotami wolno żyjącymi. Będzie ona realizowana poprzez: ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące (pkt 1); pomoc w ich dokarmianiu w miejscach, w których przebywają (pkt 2), zapewnienie opieki weterynaryjnej w uzasadnionych przypadkach (pkt 3). Ustawa o ochronie zwierząt obliguje organ uchwałodawczy gminy do uwzględnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt omawianego zadania, a w jego ramach określenia, w jaki sposób będzie zapewniona opieka nad kotami wolno żyjącymi i zapewnienia w budżecie gminy środków finansowych na ten cel. W ocenie Sądu, kontrolowany Program zawiera wymaganą ustawą regulację. Zatem nie doszło do pominięcia obligatoryjnego elementu programu. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa brak konkretnych rozwiązań prawnych, które, zdaniem skarżącego, stanowiłyby właściwą (bo bardziej szczegółową) regulację prawną. Gmina dysponuje chronioną konstytucyjnie samodzielnością, w tym swobodą tworzenia norm prawnych, o ile normy te nie naruszają obowiązującego porządku prawnego (art. 94, art. 165 i 166 Konstytucji RP). Organ uchwałodawczy Gminy określił w programie, w jaki sposób będzie sprawowana opieka nad kotami wolno żyjącymi. Skarżący Prokurator nie zauważył ponadto, że w § 1 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały wprost wskazano adres gabinetu weterynaryjnego, z którym Gmina zawarła stosowną umowę na świadczenie usług między innymi w zakresie usypiania ślepych miotów oraz sterylizacji i kastracji zwierząt. Zatem zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., jest również niezasadny. Nieuwzględnienie powyższych zarzutów wobec stwierdzonych przez Sąd wad skutkujących nieważnością całej zaskarżonej uchwały, nie miało jednak wpływu na jej ocenę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.