II SA/Ke 149/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy Gowarczów z dnia 14 marca 2022 r. nr XXXVI/12/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uchwałą z dnia 14 marca 2022 r., nr XXXVI/12/2022, Rada Gminy Gowarczów, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gowarczów w 2022 roku. Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Końskich, zarzucając w skardze do tut. Sądu naruszenie: – art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt ("uoz") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i uregulowanie w Programie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób zbyt ogólny, tj. bez wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących oraz, w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie kotów wolno żyjących; – art. 11a ust. 5 uoz poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieki nad wolno żyjącymi kotami, odławiania bezdomnych zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, a także zbiorcze przypisanie środków do kilku celów – jednej kwoty do kilku celów zbiorczo. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości. W uzasadnieniu Prokurator doprecyzował, że delegacji ustawowej nie wypełniają § 5 ust. 2 i § 8 Programu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gowarczów wniósł o jej oddalenie, zarzucając błędne oznaczenie organu poprzez wskazanie, że jest nim Rada Gminy Gowarczów, podczas gdy zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, Gminę na zewnątrz reprezentuje Wójt Gminy. Ponadto, zarzucił błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 11a ust. 2 pkt 2 w sposób opisany przez skarżącego, albowiem żaden przepis prawa materialnego nie nakazuje powołania społecznych opiekunów (karmicieli), terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Z tych względów, w opinii organu, zadania Gminy zostały prawidłowo określone w § 5 zaskarżonej uchwały. Odnośnie drugiego z zarzutów podniesiono, że konkretyzacja regulacji o której mowa w art. 11a ust. 5 uoz znajduje się w § 8 zaskarżonej uchwały, w którym w sposób szczegółowy określono wydatki budżetowe, mające swoje odbicie w uchwale budżetowej Gminy na rok 2022, podjętej z uwzględnieniem wymogów ustawy o finansach publicznych i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, że zarzut braku precyzji i konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących pozostaje w oczywistej sprzeczności z opiniami wyrażonymi przez Inspekcję Weterynaryjną, Koła Łowieckie "AKTEON" i "CIETRZEW", z którymi współpracuje Gmina Gowarczów. Organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: 1. Opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 8 grudnia 2021 r. w sprawie opinii o projekcie uchwały budżetowej Gminy Gowarczów na 2022 r. na okoliczność szczegółowości zapisów budżetowych w zakresie ochrony środowiska; 2. Opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Końskich z 21 lutego 2022 r. odnośnie zapisów projektu Programu; 3. Umowy z 31 grudnia 2021 r. na okoliczność świadczenia całodobowych usług weterynaryjnych dla bezdomnych zwierząt przebywających na terenie Gminy Gowarczów; 4. zaskarżonej uchwały na okoliczność realizacji przez Gminę zapisów art. 11a uoz; 5. Opinii Koła Łowieckiego Nr 104 "AKTEON" w Warszawie z 14 lutego 2022 r.; 6. Opinii Koła Łowieckiego Nr 4 "CIETRZEW" w Końskich z 10 lutego 2022 r.; 7. Zaświadczenia z 20 listopada 2028 r. o powołaniu S. P. na Wójta Gminy Gowarczów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Trafny okazał się zarzut skargi niedostatecznego określenia sposobu finansowania działań w ramach programu opieki nad zwierzętami. W § 8 zaskarżonej uchwały wymieniono następujące elementy podlegające finansowaniu: 1. usługi weterynaryjne: sterylizacje, kastracja, usypianie ślepych miotów - 8.000,00 zł; 2. opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych - 2000,00 zł; 3. wyłapywanie bezdomnych psów, zapewnienie miejsca w schronisku, prowadzenie adopcji psów - 19.000,00 zł; 4. dokarmianie wolno żyjących kotów - 500,00 zł; 5. pozostałe wydatki z zakresu opieki nad zwierzętami - 500,00 zł. Użycie w art. 11a ust. 5 uoz sformułowania "program zawiera" oznacza jednak konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, tj. wysokości środków i sposobu ich wydatkowana (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20). Obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Na gruncie niniejszej prawy stwierdzić należy, że środki finansowe wskazane w § 8 ust. 1-5 jako zabezpieczenie realizacji programu, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W programie uwzględniono bowiem środki finansowe na usługi weterynaryjne (sterylizacje, kastracje usypianie ślepych miotów), opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych, wyłapywanie bezdomnych psów, zapewnienie im miejsca w schronisku, prowadzenie adopcji, dokarmianie wolno żyjących kotów, co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją programu. Pominięto zatem zapewnienie finansowania takich zadań, jak zapewnienie miejsca w schronisku wszystkim bezdomnym zwierzętom, a nie tylko psom, odławianie innych niż psy bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W przywołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że naruszeniem art. 11a ust. 5 uoz jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. też wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17). Wskazanie, że na pozostałe wydatki z zakresu opieki nad zwierzętami przeznaczone zostaje 500 zł jest więc zbyt ogólne. W świetle powyższego treść § 8 programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 uoz, a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, zgodnie z którym program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zadanie, o którym mowa w tym przepisie nie wymaga bowiem udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ke 1048/19). Program w § 5 ust. 2 zawiera regulację dotyczącą opieki nad kotami wolno żyjącymi. Będzie ona realizowana poprzez: zmniejszenie populacji wolno żyjących kotów poprzez interwencyjne ich odławianie, sterylizację i wypuszczenie, po zakończeniu leczenia i okresie rekonwalescencji, w miejscu z którego zostały odłowione (pkt 1), dokonywanie w uzasadnionych przypadkach usypiania ślepych miotów kotów wolno żyjących (pkt 2), dokarmianie przez pracowników poprzez zostawianie karmy w miejscach występowania, bytowania wolno żyjących kotów (pkt 4). Ustawa o ochronie zwierząt obliguje organ uchwałodawczy gminy do uwzględnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt omawianego zadania, określenia, w jaki sposób będzie zapewniona opieka nad kotami wolno żyjącymi i zapewnienia w budżecie gminy środków finansowych na ten cel. W ocenie Sądu, kontrolowany Program zawiera wymaganą ustawą regulację. Zatem nie doszło do pominięcia obligatoryjnego elementu programu. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa brak konkretnych rozwiązań prawnych, które, zdaniem skarżącego, stanowiłyby właściwą (bo bardziej szczegółową) regulację prawną. Gmina dysponuje chronioną konstytucyjnie samodzielnością, w tym swobodą tworzenia norm prawnych, o ile normy te nie naruszają obowiązującego porządku prawnego (art. 94, art. 165 i art. 166 Konstytucji RP). Organ uchwałodawczy Gminy określił w programie, w jaki sposób będzie sprawowana opieka nad kotami wolno żyjącymi. Nieuwzględnienie powyższego zarzutu wobec stwierdzonych przez Sąd wad skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały, nie miało wpływu na jej ocenę. Z tych samych względów, sąd oddalił zgłoszone przez organ wnioski dowodowe. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.