II SA/Ke 140/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi S. na czynność – oświadczenie Wójta Gminy Łączna z dnia 28 grudnia 2022 r. znak: Or.032.01.12.2022 w przedmiocie rozwiązania umowy na prowadzenie szkoły p o s t a n a w i a : odrzucić skargę.

W dniu 23 stycznia 2023 r. S. , zwane dalej "S.", wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę "na tryb oraz sposób rozwiązania umowy przez Gminę Łączna ze S. na prowadzenie szkoły w Z.". W uzasadnieniu S. wskazało, że złożyło wniosek o przyznanie dotacji na prowadzenie szkoły i przedszkola w Z. w 2023 r. W dniu 3 listopada 2022 r. Wójt Gminy Łączna poinformował S. o nieujęciu dotacji na prowadzenie szkoły w 2023 r. – ze względu na złożenie wniosku po terminie. Zdaniem strony termin 30 września 2022 r. jest terminem informacyjnym, nie wpływającym na postępowanie w przygotowaniu budżetu gminy, zważywszy na to, że zgłoszenia do Systemu Informacji Oświatowej były złożone w terminie. S. złożyło pismo z prośbą o przywrócenie terminu, ale odpowiedź Gminy była negatywna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że S. naruszyło zapisy ustawy z dnia z dnia 27 listopada 2017 r. o finansowaniu zdań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203) - art. 33 ust. 1 i zapisy umowy przekazania prowadzenia szkoły z 1 września 2011 r. (§ 10 pkt 1 i 2). Opisując stan faktyczny sprawy wskazano, że Gmina Łączna zawarła ze S. 1 września 2011 r. umowę na "przejęcie od Gminy i prowadzenie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność" Szkoły Podstawowej im. M. Kowalskiego w Z., ze strukturą organizacyjną klas l-VI i oddziałem przedszkolnym z dniem 1 września 2011 r. Umowa została zawarta na czas nieokreślony. W § 10 umowy określono, że: "1. Gmina zobowiązuje się także przejąć prowadzenie szkoły, w sytuacji gdy S. nie wykona poleceń o których mowa w art. 34 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o systemie oświaty, narusza ustawę lub warunki prowadzenia Szkoły określone w niniejszej umowie. W takim przypadku umowa ulega rozwiązaniu z dniem przejęcia szkoły przez Przekazującego. 2. Gmina ma prawo przejąć prowadzenie Szkoły, także w przypadku, gdy środki z otrzymanej dotacji gminnej (w wysokości ustalonej zgodnie z uchwałą, o której mowa w § 6 pkt 1) w połączeniu z innymi dochodami S. nie gwarantują należytego wykonania zadań określonych w § 5 nin. Umowy". W § 13 umowy postanowiono, że: "1. Umowa może zostać rozwiązana przez każdą ze stron z zachowaniem 6-cio miesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na koniec roku szkolnego. 2. Umowa może zostać rozwiązana przez Gminę w trybie natychmiastowym, w wypadkach określonych w § 10". W dniu 18 października 2022 r. S. złożyło odręcznie dwa wnioski o przyznanie dotacji na 2023 r. dla Szkoły Podstawowej w Z. wraz z oddziałem "O" i dla Niepublicznego Przedszkola "Mali Odkrywcy" w Z.. Pismem z 3 listopada 2022 r. Gmina Łączna poinformowała stronę, że wnioski S. zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 listopada 2017 r. o finansowaniu zdań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) zostały negatywnie rozpatrzone i w przygotowywanym projekcie budżetu Gminy Łączna na 2023 r. nie zaplanowano dotacji dla S.. Pismem z 7 listopada 2022 r. S. zwróciło się do Wójta Gminy Łączna "z prośbą o możliwość uznania złożonego 18 października 2022 r. przedmiotowego wniosku o przyznanie dotacji i zaplanowanie w przygotowywanym projekcie budżetu", do pisma nie załączono żadnych dokumentów lub wniosku o przyznanie dotacji, co stanowi naruszenie art. 58 § 2 K.p.a. Pismem z 29 listopada 2022 r. Wójt Gminy Łączna poinformował S., że podtrzymuje stanowisko zawarte w ww. piśmie z 3 listopada 2022r. W dniu 29 listopada 2022 r. S. złożyło "Wniosek formalny o przywrócenie terminu", powołując się na zapis art. 33 ust. 4 ww. ustawy 27.11.2017r. o finansowaniu zdań oświatowych, nie załączając jednak wniosków o przyznanie dotacji. Pismem z 27 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Łączna ponownie nie wyraził zgody na przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Pismem z 14 grudnia 2022 r. Gmina Łączna zwróciła się do strony o wskazanie: źródeł finansowania dalszego prowadzenia szkoły od 1 stycznia 2023 r., wysokości środków pozyskanych na ten cel stanowiących dochód S.. Pismem z 22 grudnia 2022r. S. poinformowało, że dopełniło wszystkich formalności i zadbało o to, by zapewnić środki, które są niezbędne do jego finansowania. Nie otrzymało natomiast odpowiedzi na pismo z 14.11.2022r. i na pismo z dnia 30 listopada 2023 r., w związku z tym nie mogło się odnieść do pytań zawartych w piśmie z 14 grudnia 2022 r. Skarżąca nie wskazała natomiast źródeł finansowania dalszego prowadzenia szkoły od dnia 1 stycznia 2023 r. oraz wysokości środków pozyskanych na ten cel stanowiących dochód S.. Mając na uwadze powyższe Wójt Gmina Łączna oświadczeniem z 28 grudnia 2022 r. rozwiązał umowę ze S. w trybie natychmiastowym na podstawie § 13 pkt 2 ww. umowy. Zarządzeniem z 28 lutego 2023 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu wezwał skarżącą do wskazania przedmiotu zaskarżenia. W wyznaczonym terminie, w piśmie z 9 marca 2023 r., S. sprecyzowało, że przedmiotem zaskarżenia jest ww. oświadczenie z 28 grudnia 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z art. 1 p.p.s.a. normuje on postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 646/22). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny (postanowienie NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1767/21, a także powołane wyżej postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 646/22). Żeby zatem akty lub czynności mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać poniżej wskazane kryteria. Po pierwsze, nie mogą być ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym czy egzekucyjnym. Po drugie, muszą mieć charakter zewnętrzny i indywidualny. Następnie muszą pochodzić od organu administracji publicznej i nie mogą mieć charakteru cywilnoprawnego. Oprócz tego powinny one wynikać z przepisów prawa oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 września 2017 r., sygn. III SA/Wr 388/17). W rozpatrywanym przypadku spór między stronami powstał na tle rozwiązania – ze skutkiem natychmiastowym – umowy przekazania szkoły z 1 września 2011 r., zawartej między Gminą Łączna a S., na podstawie zaskarżonego oświadczenia Wójta Gminy Łączna z 28 grudnia 2022 r. Jak wynika z umowy, została ona zawarta w wyniku realizacji uchwały Nr VI/34/2011 Rady Gminy Łączna z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej im. M. Kowalskiego w Z. S. stosownie do postanowień art. 5 ust. 5h ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Samo oświadczenie z dnia 28 grudnia 2022 r., wyraźnie wskazane przez S. jako przedmiot zaskarżenia w piśmie z dnia 9 marca 2023 r., nie ma charakteru władczego, ale jest wyrazem realizacji zapisów umowy cywilnoprawnej przez jedną z jej stron, a dokładnie jej § 13 ust. 2, do którego wprost się odwołuje. Zgodnie z tym zapisem umowa może zostać rozwiązana przez Gminę w trybie natychmiastowym, w wypadkach określonych w § 10. Sprawy w tym zakresie nie podlegają zaś kognicji sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego, o czym świadczy treść § 15 ust. 1 ww. umowy. W związku z powyższym skarga podlega odrzuceniu – o czym Wojewódzki Sądu Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności trzeba wyjaśnić, że wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, kierowany do sądu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wywołuje skutek i podlega rozpatrzeniu dopiero wtedy, gdy skarga jest skutecznie wniesiona, tj. nie podlega odrzuceniu z przyczyn podanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, wobec odrzucenia skargi, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności nie mógł zatem zostać rozpoznany (por. też m.in. postanowienie NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. II OSK 2533/20).