II SA/Ke 121/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2026 r. znak: SKO.IN-90/3755/151/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 5 stycznia 2026 r. znak: SKO.IN-90/3755/151/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. (dalej "SPZOZ") na pismo Wójta Gminy Michałów z 25 sierpnia 2025 r. znak: FN.2140.1.2025 dotyczące postanowienia R.314p.1.2020 z 16 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dla W. P. potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium wskazało, że SPZOZ wnioskiem z 14 sierpnia 2025 r. zwrócił się do Wójta o wydanie zaświadczenia dla W. P. potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców - A. i E. C. w miejscowości W.. We wniosku tym SPZOZ podał, że W. P. jest jego pracownicą i może uzyskać prawo do dodatkowych świadczeń pracowniczych pod warunkiem przedłożenia dokumentów potwierdzających wszystkie okresy zatrudnienia, w tym okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wyjaśnił również, że 16 stycznia 2020 r. Wójt wydał postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia z uwagi na brak dokumentów pozostających w dyspozycji Urzędu Gminy w Michałowie, które pozwalałyby potwierdzić okresy pracy zainteresowanej w gospodarstwie rolnym rodziców. Wskazał, że 17 stycznia 2020 r. W. P. przedłożyła osobiście Wójtowi oświadczenie dotyczące pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wraz z zeznaniami dwóch świadków. Dokumenty te zostały przyjęte przez Wójta, który własnoręcznie potwierdził autentyczność podpisów wnioskodawczyni oraz świadków. Zdaniem SPZOZ, oznaczało to pojawienie się nowych okoliczności oraz uzyskanie przez organ nowych informacji, które nie zostały uwzględnione przy wydawaniu postanowienia z 16 stycznia 2020 r. SPZOZ przytoczył treść art. 3 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zgodnie z którym, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia o tym na piśmie. Wskazał również na art. 3 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym w takim przypadku okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą zostać udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone było gospodarstwo rolne. Następnie podniósł, że zgodnie z k.p.a. Wójt może zmienić własne postanowienie po uzyskaniu nowych informacji w sprawie. Wskazał także na art. 217 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a wnioskodawca posiada interes prawny w uzyskaniu takiego potwierdzenia. W oparciu o powyższe SPZOZ zwrócił się o ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy W. P. w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Podkreślił, że dokument ten jest niezbędny do ustalenia prawa pracownicy do świadczeń pracowniczych, a jednocześnie SPZOZ nie posiada możliwości samodzielnej weryfikacji okoliczności potwierdzających wskazane okresy pracy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt, pismem z 25 sierpnia 2025 r., wyjaśnił, że ww. ustawa nie dopuszcza wydania zaświadczenia przez urząd gminy wyłącznie na podstawie zeznań świadków lub oświadczenia osoby zainteresowanej. Wskazał, że art. 3 tej ustawy wymaga wystawienia zaświadczenia w oparciu o dokumenty pozostające w posiadaniu organu, takie jak rejestry gruntów czy księgi podatkowe. Podkreślił, że zeznania świadków mają charakter wyjątkowy i stanowią środek dowodowy wykorzystywany w sytuacji braku odpowiedniej dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia. Nie mogą one jednak służyć jako podstawa do jego wystawienia, lecz jedynie do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym. W konsekwencji organ uznał, że przedłożone przez W. P. dokumenty w postaci własnego oświadczenia oraz zeznań świadków stanowią dokumenty potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rodziców. Następnie pismem z 8 września 2025 r. SPZOZ wniósł zażalenie na odmowę wydania przedmiotowego zaświadczenia. Po przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł pismo zatytułowane "zażalenie dot. odmowy wydania zaświadczenia dla W. P. potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców". W związku z powstałymi wątpliwościami Kolegium pismem z 27 listopada 2025 r. wezwało SPZOZ do wskazania, czy wniesione zażalenie należy traktować jako zażalenie na postanowienie Wójta G. M. z 16 stycznia 2020 r., znak: R.314p.1.2020, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, czy też jako zażalenie na pismo z 25 sierpnia 2025 r. odnoszące się do tego postanowienia. Jednocześnie Kolegium pouczyło, że brak odpowiedzi w terminie 7 dni spowoduje potraktowanie wniesionego środka jako zażalenia na pismo z 25 sierpnia 2025 r. We wskazanym terminie SPZOZ nie zajął stanowiska, zatem Kolegium uznało pismo z 8 września 2025 r. za zażalenie na pismo z 25 sierpnia 2025 r. Wobec powyższego organ odwoławczy powołał się na treść art. 134 i art. 144 k.p.a. i wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy m.in. wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych w art. 30 § 2 k.p.a. Przyczyny przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuacje, w których przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia określonego rozstrzygnięcia w toku instancji. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy czynność organu administracji publicznej nie ma formy decyzji administracyjnej lub postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, jak również postanowień, od których nie służy zażalenie. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje także przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu - zdaniem Kolegium, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie wyłącznie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Instytucja zażalenia służy kontroli postanowień wydawanych przez organ pierwszej instancji, a warunkiem jego wniesienia jest istnienie postanowienia jako przedmiotu zaskarżenia. Oznacza to, że zażalenie nie przysługuje na czynność organu administracji publicznej, która nie ma charakteru postanowienia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia albo zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skoro zatem pismo będące przedmiotem zaskarżenia nie stanowi postanowienia, nie przysługuje na nie zażalenie. Ubocznie Kolegium dodało, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o okresie pracy w gospodarstwie rolnym posiada osoba, która taką pracę wykonywała. Ponadto w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń określonej treści nie występuje powaga rzeczy osądzonej, co oznacza, że osoba, której odmówiono wydania zaświadczenia, może ponownie ubiegać się o jego wydanie. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ś. zarzucając mu naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie rzeczywistego znaczenia dokumentów wydanych przez Gminę, brak analizy ich wpływu na sytuację prawną pracownika, ograniczenie się do lakonicznego uzasadnienia, nieodpowiadającego standardom wynikającym z k.p.a.; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania, dlaczego dokumenty wydane przez Gminę zostały zakwalifikowane wyłącznie jako "informacje", a niejako dokumenty wywołujące skutki prawne; - błędną kwalifikację dokumentów wydanych przez Gminę polegającą na przyjęciu, że mają one jedynie charakter informacyjny, podczas gdy dokumenty te rzutują bezpośrednio na prawa i obowiązki pracownika, wpływają na jego sytuację prawną, a tym samym powinny być oceniane jako dokumenty o charakterze materialnoprawnym, ich treść mogła i powinna podlegać kontroli instancyjnej; - art. 134 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy oraz błędne przyjęcie, że Kolegium nie było właściwe do jej oceny. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieni skargi SPZOZ podtrzymał w całości argumentację prezentowaną w toku postępowania. W jego ocenie, wydając zaskarżone postanowienie, Kolegium ograniczyło się do formalnego stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia, nie dokonując wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W szczególności organ pominął znaczenie dokumentów znajdujących się w posiadaniu Gminy, które nie miały wyłącznie charakteru informacyjnego, lecz mogły wywoływać określone skutki w sferze praw i obowiązków pracownika. Dokumenty te nie powinny być arbitralnie pozbawiane znaczenia prawnego ani wyłączane spod merytorycznej oceny w toku postępowania administracyjnego. Stanowisko przyjęte przez Kolegium doprowadziło w istocie do pozbawienia strony możliwości skutecznego poddania rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej oraz sądowej. Taka wykładnia przepisów pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także z konstytucyjnym prawem do sądu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie - taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpatrując niniejszą sprawę w powyżej zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. , złożonego na pisemną odpowiedź z dnia 25 sierpnia 2025 r. znak: [...] udzieloną przez Wójta G. M. na wniosek SPZOZ z dnia 14 sierpnia 2025 r. o wydanie zaświadczenia dla W. P. potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym jej rodziców, uznając, że pismo to nie stanowi postanowienia. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. O uznaniu pisma za postanowienie przesądza bowiem jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum ww. elementów niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do minimum elementów konstytutywnych decyzji lub postanowienia, jako indywidualnego aktu administracyjnego, należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2452/11, Lex nr 1558699; G. Łaszczyca. Art. 124. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. Lex 2010, wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, publ. OSP 1982/9/169). W tej sprawie nie sposób zgodzić się z Kolegium, że pismo Wójta G. M. z 25 sierpnia 2025 r., informujące skarżącą o odmowie wydania zaświadczenia nie stanowi postanowienia. W niniejszej sprawie przepisy prawa przewidują formę postanowienia dla odmowy wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.), a ww. pismo organu I instancji zawiera minimum elementów aktu administracyjnego, jakim jest postanowienie. Zatem należało je uznać za postanowienie, pomimo, że nie nadano mu wymaganej prawem formy. Z rzeczonego pisma wynika, że organem je wydającym jest Wójt G. M., a adresatem - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ś. . Bez wątpienia pismo zawiera podpis Wójta. Treść pisma nie pozostawia wątpliwości, że organ – w oparciu o przywołany w nim przepis prawa – ocenił, że nie wyda zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony z 14 sierpnia 2025 r., w którym SPZOZ zwrócił się do ww. organu o wydanie zaświadczenia. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie dopuszcza jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków, a już tym bardziej wyłącznie na podstawie oświadczeń osoby zainteresowanej, bowiem art. 3 ustawy wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej w oparciu o posiadane przez nią dokumenty, takie jak np. rejestry gruntów, księgi podatkowe itp. Z treści analizowanego pisma, stanowiącego odpowiedź na konkretne żądanie wydanie zaświadczenia zawarte w piśmie z 14 sierpnia 2025 r., w sposób jednoznaczny można wywieść, że organ ze wskazanych przez siebie powodów nie spełni żądania, a zatem odmawia wydania zaświadczenia. Potwierdza to zresztą także treść pisma przekazującego "Zażalenie" do organu II instancji. Powyższe oznacza, że istniał przedmiot zaskarżenia i czynił zażalenie dopuszczalnym. Tym samym organ II instancji nieprawidłowo przyjął, że nie mamy do czynienia z postanowieniem organu I instancji, choć "ułomnym". W efekcie organ odwoławczy winien rozpoznać wniesione przez skarżącą zażalenie. Brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, nie uniemożliwia zakwalifikowania spornego pisma z 25 sierpnia 2025 r. jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Brak w piśmie pouczenia o środkach zaskarżenia nie uniemożliwia złożenia zażalenia, a tylko może być podstawą wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., II SA/Łd 184/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 maja 2011 r., sygn. II SA/Ke 11/11). Raz jeszcze należy podkreślić, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy postanowienia jest postanowieniem, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby. Takie warunki sporne pismo bez wątpienia spełnia. Zawiera ono także oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazuje adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby piastujące funkcję organu administracji. Z tych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 w zw. z art. 124 § 1 i art. 219 k.p.a. w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania Sądu, w szczególności rozpozna zażalenie SPZOZ, oceni, czy jest podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia i czy postanowienie organu I instancji nie narusza prawa.