II SA/Ke 120/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy w Fałkowie z dnia 13 czerwca 2022 r. nr XXXVI/272/2022 w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości oddala skargę.

Uchwałą nr XXXVI/272/2022 z dnia 13 czerwca 2022 r. Rada Gminy w Fałkowie wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie od Parafii Rzymskokatolickiej pw. Świętej Trójcy w Fałkowie w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Fałków nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 613/1 o pow. 0,4439 ha z obciążeniem jej jednorazową, odpłatną służebnością przejazdu i przechodu oraz ustawienia kontenera na odpady stałe na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnących, oznaczonych jako działki nr 601 i 613/2, położonych w miejscowości Fałków, objętych księgą wieczystą KI1K/00038168/6 (§ 1). Uchwalono, że odpłatność zostanie określona w akcie notarialnym (§ 2), powierzając wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Fałków (§ 3) i zastrzegając, że traci moc uchwała Rady Gminy w Fałkowie nr XXXIV/271/2022 z dnia 27 maja 2022 r. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", art. 244 § 1 Kodeksu Cywilnego oraz zgodę Biskupa Radomskiego, wyrażoną w piśmie l.dz. 674/22 z 2 czerwca 2022 r. Uzasadniając podjętą uchwałę organ wskazał, że działka nr 613/1 jest wykorzystywana na potrzeby parkingowe ogólnodostępne, a z uwagi na potrzebę poprawy stanu technicznego parkingu z dostępnością dla wszystkich użytkowników, w szczególności mieszkańców i podróżujących drogą krajową nr 42 ww. Parafia, za zgodą Biskupa Radomskiego, zawartą w powołanym piśmie, zdecydowała o nieodpłatnym przekazaniu należącej doń przedmiotowej nieruchomości dla Gminy Fałków z obciążeniem jej wskazanymi w treści służebnościami. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka to w 90 % teren o symbolu "ZC" cmentarze (istniejące i projektowane), gdyż znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego cmentarza parafialnego. Pozostała powierzchnia oznaczona jest symbolem "MU" - obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z towarzyszącymi usługami nieuciążliwymi zabudowane i nowoprojektowane. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Końskich, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości – z uwagi na istotne naruszenie prawa. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy, polegające na błędnym uznaniu, że czynność, polegająca na nieodpłatnym nabyciu nieruchomości gruntowej w drodze darowizny, wykracza poza zakres zwykłego zarządu – podczas gdy czynność ta pozostaje w kompetencji wójta gminy jako organu, do którego kompetencji należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W uzasadnieniu skargi powołano się również na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., podkreślając że przepis ten uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, gdyż zgodnie z przyjętą w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zasadą, zwykły zarząd należy do wójta gminy. Jeżeli sprawa należy do organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r. o sygn. akt II OSK 1894/06). Czynność prawna, której dotyczy zaskarżona uchwała (przyjęcie darowizny) zdaniem skarżącego mieści się w pojęciu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości i nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu. W rezultacie czynność ta, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., pozostaje w kompetencji wójta gminy jako organu, do którego kompetencji należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobne unormowania zawiera u.g.n., stanowiąc w art. 11a w związku z art. 11 ust. 1, że organem właściwym do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dokonywania czynności prawnych lub czynności procesowych z zakresu gospodarowania nieruchomościami, podejmowanych na jej rzecz lub w jej interesie, jest jej organ. Zasada ta doznaje co prawda ograniczenia w art. 11 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym zgoda rady na dokonywanie czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami jest niezbędna, o ile przepisy ustawy tak stanowią. W sprawach regulowanych przepisami zaskarżonej uchwały sytuacja taka jednak nie ma miejsca. Stosownie do art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Powołane unormowania pozwalają stwierdzić, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych, polegających na nieodpłatnym nabywaniu nieruchomości, należy do organu wykonawczego gminy. W sytuacji, gdy ww. nabycie w formie darowizny nie wiąże się z odpłatnością, czynność taka nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu. W rezultacie doszło do wkroczenia w kompetencje organu wykonawczego gminy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2002 r. o sygn. akt II SA/Wr 2965/01 określenie "gospodarowanie mieniem komunalnym" oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, że przez działanie gospodarującego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększanie gminnego zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Czynność prawna, polegająca na przysporzeniu i niepociągająca za sobą właściwie żadnych konsekwencji dla gminy, nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i kompetencje do jej podjęcia w formie stosownej uchwały ma Zarząd Miasta, nie zaś Rada Miejska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko strony skarżącej, powołującej w tym zakresie jego zdaniem odległe w czasie orzecznictwo, w sytuacji gdy obecnie odmiennie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w wyroku z 24 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 891/21. W ocenie organu każde nabycie nieruchomości przez gminę stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd i jako takie nie może być samodzielnie dokonane przez wójta w ramach kompetencji organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem gminy. Ponadto, brak podstaw by uznać że nieodpłatne nabycie nie jest sprawą majątkową, w sytuacji gdy uchwała dotyczy również odpłatnej służebności przechodu i przejazdu. U.s.g., używając sformułowania "nabywanie, zbywanie" nieruchomości, nie wskazuje, czy nabycie, zbycie nieruchomości ma nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie – a więc nie czyni takiego rozróżnienia, co powoduje, że zakres pojęcia spraw majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd, nie został w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. ograniczony do czynności odpłatnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U z 2022 r., poz. 2492). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 329 – dalej powoływana jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Bezsporne jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Istotna sprzeczność uchwały z prawem określana jest jako wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 lutego 2023 r., sygn. II SA/Sz 797/22). Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada legalizmu, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Statuuje ona zakaz domniemania kompetencji prawotwórczych organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. W niniejszej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały, stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Artykuł 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie nie dotyczy spraw o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g., oraz spraw należących z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych. Przepis art. 30 ust. 2 określa kompetencje wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. W art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ustawodawca określił, że do zadań wójta (organu wykonawczego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W rozpatrywanym przypadku Rada Gminy zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie przez Gminę nieruchomości, co w ocenie skarżącego Prokuratora stanowiło istotne naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., a zarazem 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. z uwagi na fakt, iż czynność polegająca na nieodpłatnym nabyciu nieruchomości w drodze darowizny w jego ocenie nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i tym samym pozostaje w kompetencji wójta jako organu, który gospodaruje mieniem komunalnym. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku powołanym w odpowiedzi na skargę (z dnia 24 września 2021 r., sygn. II SA/Gl 891/21) przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. używa sformułowania "nabywanie, zbywanie" nieruchomości i nie wskazuje, czy nabycie, zbycie nieruchomości ma nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie, a więc nie czyni takiego rozróżnienia, co powoduje, że zakres pojęcia spraw majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd, nie został w tym przepisie ograniczony do czynności odpłatnych. Tym samym nie można z góry przesądzać, że każda czynność nieodpłatnego nabycia z zasady – jak wywodzi Prokurator – nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu, o czym ma decydować właśnie jej cecha w postaci nieodpłatności. Jak słusznie zauważono w przywołanym wyżej wyroku, użyte w u.s.g. pojęcie "spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu" jest pojęciem nieostrym, wymagającym każdorazowo uwzględnienia okoliczności danego przypadku. Tytułem przykładu wskazano, że przejmowana nieodpłatnie nieruchomość może być zadłużona lub obciążona hipoteką bądź różnego rodzaju obciążeniami publicznoprawnymi. Jest to istotny argument w kontekście tego, że nieodpłatne przejęcie nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zatem wymagającą zgody rady gminy w formie uchwały. W każdym zaś razie nabycie nieruchomości – nawet w formie nieodpłatnej – jako istotnego z samej swej istoty składnika majątku, wbrew stanowisku skarżącego jest czynnością o znacznej doniosłości jeśli chodzi o gospodarowanie mieniem komunalnym, mogącą pociągać dla gminy w tej dziedzinie określone konsekwencje. Z tego względu nie można podzielić stanowiska, że podjęcie przez Radę Gminy w Fałkowie zaskarżonej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie w drodze darowizny nieruchomości (obciążonej odpłatnymi służebnościami na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnących) stanowiło naruszenie ww. przepisów, a tym bardziej o charakterze istotnym – w przytoczonym wyżej rozumieniu. Rolą Wójta, wynikającą z przywołanych przez skarżącego art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n., jest zaś w niniejszym przypadku wykonanie zaskarżonej uchwały, co wynika z jej § 3. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.