II SA/Ke 117/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Pawłowie z dnia 27 marca 2024 r. nr LVIII/597/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 27 marca 2024 r. Rada Gminy w Pawłowie, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 233, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr LVIII/597/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych na terenie gminy Pawłów, stanowiąc: "§ 1. 1. Ustala się ekwiwalent dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej uczestniczących w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczonego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. 2. Ustala się ekwiwalent dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej uczestniczących w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę w wysokości 1/525 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 125 z późn. zm.) za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu. § 2. Uchyleniu podlega uchwała Rady Gminy w Pawłowie Nr XXXVIl/377/22 z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych na terenie gminy Pawłów. § 3. Wykonanie uchwały powierza się wójtowi gminy. § 4. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaniu w § 1 uchwały uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego grupie, której uprawnień nie przyznaje ustawa tj. członkom ochotniczej straży pożarnej; – art. 7, art. 94 Konstytucji RP i art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "Zasady techniki prawodawczej") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz nieuprawnione powtórzenie zapisów ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w treści powołanego wyżej § 1 ust. 1 i 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator podniósł w szczególności, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej", o jakim mowa w § 1 ust. 1 i 2 uchwały. W konsekwencji uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Prokurator podkreślił, że rzeczą rady gminy działającej w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Ustalenie ekwiwalentu pieniężnego następuje dwuetapowo. Etap pierwszy - poprzez ustalenie wysokości ekwiwalentu w formie stawki godzinowej w granicach wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy. Etap drugi - po zakończeniu działań ratowniczych, poprzez przemnożenie stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin uczestnictwa strażaka ratownika w tych działaniach. Ustalenie wysokości ekwiwalentu powinno polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Zdaniem Prokuratora, proste powołanie się na maksymalną ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę), a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę strażaków ratowników OSP. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady - co nastąpiło w przypadku opisanej uchwały - narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podzieliła stanowisko skarżącego co do wskazanych w zaskarżonej uchwale uchybień prawnych. Poinformowała, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie podjęta uchwała wprowadzająca stosowne zmiany do tej uchwały, w celu jej dostosowania do obowiązujących przepisów prawa oraz usunięcia wskazanych w skardze nieprawidłowości. Mając na uwadze powyższe, organ uznał zasadność zarzutów skargi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U.z 2026 r. poz. 142 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 244). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 27 marca 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Powoływany w art. 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy - art. 3 pkt 7 stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ocenił, że rację ma Prokurator, że § 1 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie, w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego "członkom Jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej" jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 i ust. 1a u.o.s.p. Jak słusznie podniósł w skardze Prokurator, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP", przy czym w myśl art. 8 ustawy, "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażak ratownik OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członek Jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej", którym posługuje się zaskarżona uchwała w § 1. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i ustanawia uprawnienie do ekwiwalentu grupie członków OSP, której ustawa uprawnień tych nie przyznaje. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w związku z § 137 i § 143 Zasad techniki prawodawczej, gdyż Rada Gminy, zamiast wykonać przekazaną jej kompetencję do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, ograniczyła się częściowo do powtórzenia regulacji ustawowej dotyczącej sposobu naliczania ekwiwalentu, jednocześnie nie określając jego wysokości w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z delegacji ustawowej. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego" oznacza obowiązek określenia przez organ stanowiący konkretnej stawki ekwiwalentu, wyrażonej w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Delegacja ustawowa nie upoważnia natomiast rady gminy do przeniesienia procesu ustalania wysokości należnego świadczenia na etap jego późniejszego obliczania przez organ wykonawczy gminy. W ocenie Sądu, określenie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały wysokości ekwiwalentu jako odpowiednio "1/175" oraz "1/525" przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa GUS nie stanowi wykonania obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wskazane wartości nie określają bowiem samodzielnie wysokości świadczenia, lecz jedynie sposób jego przyszłego wyliczenia. Tymczasem ustawodawca zastrzegł dla rady gminy kompetencję do ustalenia konkretnej wysokości ekwiwalentu, przy czym granicą tej kompetencji jest jedynie maksymalna wysokość świadczenia wynosząca 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Należy podkreślić, że określenie wysokości ekwiwalentu poprzez odwołanie się wyłącznie do ułamka przeciętnego wynagrodzenia powoduje, że adresat normy nie jest w stanie bezpośrednio z treści aktu prawa miejscowego ustalić wysokości przysługującego mu świadczenia. Taki sposób redakcji uchwały pozostaje w sprzeczności z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą określoności prawa oraz wymogiem jasności i precyzyjności przepisów prawa miejscowego. Podzielić należy stanowisko skarżącego, że określenie przez radę gminy maksymalnej dopuszczalnej wysokości ekwiwalentu przewidzianej w ustawie nie może zostać uznane za realizację kompetencji polegającej na ustaleniu wysokości tego świadczenia. Rada gminy zobowiązana była do samodzielnego określenia stawki ekwiwalentu, mieszczącej się w granicach ustawowego limitu. W przeciwnym razie dochodzi do powtórzenia regulacji ustawowej, bez wprowadzenia normatywnej treści wymaganej przez delegację ustawową. Sąd podziela również zarzut naruszenia § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, niedopuszczalne jest powielanie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowych, gdyż prowadzi to do zaciemnienia rzeczywistej treści normy prawnej oraz może wywoływać wątpliwości co do zakresu obowiązywania poszczególnych przepisów. W § 1 ust. 1 i 2 uchwały rada gminy powtórzyła elementy normy wynikającej bezpośrednio z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., dotyczące podstawy obliczania ekwiwalentu oraz sposobu jego naliczania za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Regulacja ta nie realizuje przekazanego upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia odnoszą się do podstawowych elementów normatywnej treści uchwały, dotyczą bowiem zarówno kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, jak i sposobu wykonania delegacji ustawowej w zakresie ustalenia jego wysokości. Naruszenia te mają zatem charakter istotny i skutkują koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości. Przy tym nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, w której przyznał on zasadność podniesionych zarzutów oraz zapowiedział podjęcie działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Kontrola legalności uchwały dokonywana przez sąd administracyjny następuje bowiem według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej podjęcia. Sama deklaracja zmiany aktu w przyszłości nie eliminuje skutków wadliwości aktu obowiązującego w dacie wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.