II SA/Ke 110/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w Radkowie z dnia 21 lutego 2025 r. nr X/63/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Radków na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Świętokrzyski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy w Radkowie nr X/63/2025 z dnia 21 lutego 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radków dla obszaru położonego w miejscowości Kossów, z której treści wynika, że została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Wojewoda podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.n.", w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez publikację tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że nie została poddana pod głosowanie radnych Rady Gminy w Radkowie – a tym samym nie została podjęta w przewidzianym ustawowo trybie. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że: - w dniu 14 marca 2025 r. do Dziennika Urzędowego Województwa Świętokrzyskiego został skierowany wniosek o ogłoszenie uchwały nr X/63/2025 Rady Gminy w Radkowie z dnia 21 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radków dla obszaru położonego w miejscowości Kossów – która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 marca 2025 r. pod pozycją 1183; - w dniu 25 marca 2025 r. do Dziennika Urzędowego Województwa Świętokrzyskiego został skierowany wniosek o ogłoszenie uchwały nr X/63/2025 Rady Gminy w Radkowie z dnia 7 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radków dla obszaru położonego w miejscowości Kossów – która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 31 marca 2025 r. pod pozycją 1266, podkreślając, że obie opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały pozostają tożsame w swojej treści – za wyjątkiem oznaczenia daty ich podjęcia. Natomiast, jak wynika z treści protokołu nr IX/2025 z IX Zwyczajnej Sesji Rady Gminy w Radkowie z 21 lutego 2025 r. głosowanie nad projektem powyższej, zaskarżonej w niniejszej sprawie, uchwały nie zostało uwzględnione w porządku obrad, a sam projekt uchwały nie został poddany pod głosowanie na tym posiedzeniu. Natomiast z treści protokołu nr X/2025 z posiedzenia X Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy w Radkowie z 7 marca 2025 r., jak również z treści protokołu głosowania z 7 marca 2025 r. wynika, że projekt uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radków dla obszaru położonego w miejscowości Kossów był przedmiotem głosowania na tej sesji i został wówczas jednogłośnie przyjęty. Tym samym, w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 26 marca 2025 r. pod pozycją 1183 została opublikowana uchwała nr X/63/2025, która nie została poddana pod głosowanie 21 lutego 2025 r. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o: - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; - zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ również wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, przyznając wyszczególnione powyżej okoliczności stanu faktycznego, uznając stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego za własne i wyjaśniając, że w istocie doszło do dwukrotnego przekazania tej samej uchwały do publikacji (z uwagi na pierwotny brak załącznika graficznego w postaci pliku GML), przy czym w treści uchwały przekazanej do publikacji 25 marca 2025 r. błędnie wskazano datę jej podjęcia, tj. 21 lutego 2025 r. zamiast 7 marca 2025 r. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", z uwagi na złożone w tym zakresie zgodne wnioski strony skarżącej i organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Z tą ostatnią sytuacją, tj. naruszeniem procedury (trybu) podjęcia uchwały mamy do czynienia w niniejszej sprawie (okoliczność niesporna). Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tymczasem kwestionowana uchwała nie widniała w porządku obrad IX Zwyczajnej Sesji Rady Gminy w Radkowie 21 lutego 2025 r., w związku z czym jej projekt nie został poddany pod głosowanie – co dodatkowo potwierdza treść protokołu z posiedzenia Rady Gminy z 21 lutego 2025 r. (k. 19-27 akt sądowych). Pomimo tego pismem z 25 marca 2025 r. Wójt Gminy Radków wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z 21 lutego 2025 r. nr X/63/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radków dla obszaru położonego w miejscowości Kossów (k. 32 akt sądowych), w rezultacie czego doszło do publikacji tej uchwały w dniu 26 marca 2025 r. Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę: 1. zarówno 14 marca 2025 r., jak również 26 marca 2025 roku do Dziennika Urzędowego Województwa Świętokrzyskiego został skierowany wniosek o ogłoszenie tożsamej uchwały, tj. uchwały Rad Gminy Radków nr X/63/2025 z dnia 7 marca 2025r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radków dla obszaru położonego w miejscowości Kossów; 2. w będącej przedmiotem zaskarżenia uchwale, ponownie przekazanej do publikacji 25 marca 2025 r., błędnie wskazano datę jej podjęcia – zamiast 7 marca 2025 r. wpisano 21 lutego 2025 r. Organ przyznał, że w związku z powyższym mogło dojść do nieintencjonalnego naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, jak wyżej podniesiono, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 21 lutego 2025 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 marca 2025 r. pod pozycją 1183 (k. 7 akt sądowych), a w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 31 marca 2025 r. pod pozycją 1266 opublikowano tożsamą w treści uchwałę, ale podjętą w dniu 7 marca 2025 r. (k. 13 akt sądowych). O ile jednak w tym drugim przypadku opublikowano uchwałę poddaną uprzednio głosowaniu na sesji Rady Gminy w dniu 7 marca 2025 r., o tyle w dniu 21 lutego 2025 r. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była ujęta w porządku obrad, a tym samym nie zostało przeprowadzone głosowanie nad tą uchwałą. Jak podniósł WSA w Gdańsku w przywołanym w skardze wyroku z dnia 4 marca 2020 r., sygn. II SA/Gd 585/19 (por. także przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa), a którego stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepis art. 14 u.s.g. regulujący m.in. sposób głosowania nad przyjęciem uchwały przez radę gminy - zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym - stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że dla prawidłowości trybu podejmowania uchwały wszystkie te 3 elementy muszą wystąpić jednocześnie, kumulatywnie, a wszelkie modyfikacje mogą wynikać tylko z przepisów szczególnych rangi ustawowej. Zatem wszystkie uchwały, niezależnie od ich formy i treści, muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w powołanym art. 14 u.s.g. Tryb ten przyjmuje zaś formę głosowania, spełniającego określone warunki. Naruszenie obowiązku poddania uchwały głosowaniu stanowi istotne naruszenie prawa, które może mieć wpływ na treść podjętej uchwały. Uchybieniu wymaganemu trybowi podejmowania uchwały należy przypisać walor istotnego naruszenia, albowiem nie można domniemywać, czy głosowanie zgodne z prawem dałoby ten sam wynik. Ponadto, brak głosowania nad uchwałą łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że zaskarżona uchwała – podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ma wpływ na prawa i obowiązki jednostek znajdujących się poza aparatem administracji publicznej i że istnieje podstawa prawna działań uchwałodawczych organu gminy (przepisy u.s.g. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lecz nie oznacza to, że uchwała ta jest zgodna z prawem. Niezależnie bowiem od tego, że dane działanie lokalnego uchwałodawcy podejmowane jest w oparciu o przepis upoważniający, dla legalności tych działań konieczne jest, aby uchwała została podjęta zgodnie z ustalonym trybem, tj. poprzez głosowanie. W tym zaś zakresie wymagane jest spełnienie dodatkowych wymagań takich jak: quorum, uzyskanie zwykłej większości głosów i jawność głosowania – które przede wszystkim musi mieć miejsce. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet samo podjęcie uchwały, lecz bez zachowania jawności, powinno prowadzić do uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w konsekwencji do stwierdzenia jej nieważności. Reasumując, nie ma wątpliwości, że naruszenie trybu uchwalania zaskarżonej uchwały, tj. brak przeprowadzenia głosowania nad danym aktem, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, które obliguje organ nadzorczy (a po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. – sąd administracyjny) do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z nadesłanej dokumentacji i odpowiedzi na skargę – potwierdzającej zarzuty organu nadzoru – zaskarżona uchwała z dnia 21 lutego 2025r. nie została poddana pod głosowanie radnych. W rezultacie nie został zachowany tryb i procedura podejmowania przez radę gminy uchwały, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g. Określony w tym przepisie tryb podejmowania uchwał przez organy gminy, opierający się na jawnym głosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności, stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W niniejszej sprawie, ze względu na to, że głosowanie w sprawie uchwały, która następnie została opublikowana i weszła do obrotu prawnego, w ogóle się nie odbyło – naruszone zostały nie tylko wskazane wyżej przepisy u.s.g., lecz także przepisy Konstytucji RP. Z tych względów tut. Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Poza tym rację ma skarżący Wojewoda, że publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym w różnych datach i pod różnymi pozycjami dwóch tożsamych pod względem treści uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radków dla obszaru położonego w miejscowości Kossów prowadzi do niepewności co do początkowej daty obowiązywania planu miejscowego. Jednocześnie nie można uznać, by możliwym i wystarczającym było w tej sytuacji "wycofanie uchwały z publikacji", jak to sugerował organ. Niezgodna z prawem uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie można tu także mówić o błędzie w ogłoszonym tekście aktu prawnego, który podlegałby sprostowaniu w formie obwieszczenia – zgodnie art. 17 u.o.a.n. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarto w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).