II SA/Ke 102/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. Z. i R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 19 grudnia 2022 r. znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia E. Ś. oraz R. Z. i J. Z. na postanowienie Burmistrza [...] i Gminy w K. W. z 19 października 2022 r. znak: [...]: 1. Ustalające koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w Jakuszowicach, obręb 0017, gm. K. W. oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: I. działka ewid. nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Busku-Zdroju, VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. W. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca własnością R. Z. i J. Z.; II. działka ewid. nr [...] będąca własnością E. Ś. na kwotę [...]zł. 2. Obciążające strony postępowania kosztami określonymi w ust. 1 w następujący sposób: I. R. Z. i J. Z., jako właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł; II. E. Ś., jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł; 3. Zobowiązujące strony postępowania do uiszczenia kosztów postępowania w sposób następujący: I. R. Z. i J. Z. jako współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł ; II. E. Ś., jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł. 4. Koszty postępowania wymienione w pkt. 3 ust. I i II należy wpłacić na rachunek Urzędu Miasta i Gminy nr [...] 8493 0004 0180 0130 0020 0009 w Banku Spółdzielczym w K. O. K. Wielka, lub w kasie Urzędu Gminy w K. W. przy ul. [...], 28-500 K. W. w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia - uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 2 i 3 i w to miejsce orzekło: 2. Obciążyć strony postępowania kosztami określonymi w ust. 1 w następujący sposób: I. solidarnie R. Z. i J. Z., jako właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł; II. E. Ś., jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł. 3. Zobowiązać strony postępowania do uiszczenia kosztów postępowania w sposób następujący: I. R. Z. i J. Z. solidarnie jako współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł; II. E. Ś., jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Jakuszowicach w wysokości [...] zł - w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium, powołując się na treść art. 29 ust. 1 ust. 3, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1-2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyjaśniło, że ustawa ta nie zawiera regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 k.p.a. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Organ odwoławczy powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS [...] i wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może uwzględniając normę art. 152 k.c. obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się z wniosku R. Z. i J. Z.. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 19 października 2022 r. (błędnie wskazanej przez organ jako wydanej 17 października 2022 r. – podkreślenie Sądu) znak: [...] Burmistrz [...] i Gminy w K. W. dokonał rozgraniczenia nieruchomości położonych w Jakuszowicach obręb 0017, gm. K. W. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] stanowiącej własność J. Z. i R. Z. z działką nr [...] stanowiącą własność E. Ś. w sposób w niej określony - zgodnie ze szkicem granicznym, będącym załącznikiem do protokołu granicznego z 11 lipca 2022 r. Sporządzony protokół graniczny został podpisany przez strony. Dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 9 września 2022 r. pod identyfikatorem [...] Kolegium podkreśliło, że przed wydaniem postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania organ wystąpił do Starostwa Powiatowego - Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Powykonawczej z zapytaniem, czy w PODGiK znajdują się dokumenty stanowiące podstawę do ustalenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości lub umożliwiające wznowienie znaków granicznych. W odpowiedzi Starosta poinformował, że w zasobie znajduje się jedynie mapa ewidencji gruntów w formie analogowej (brak współrzędnych). Dane o granicach przedstawione są na mapie w postaci zarysu pomiarowego obrębu Jakuszowice sporządzonego na podstawie uczytelnionych zdjęć lotniczych z 1966 r. Następnie organ wystąpił do stron z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień, czy w sprawie zachodzą okoliczności do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi wnioskodawcy wskazali, że nie istnieje spór, zostały zatarte granice pomiędzy nieruchomościami i powstały wątpliwości co do jej przebiegu, powstała też rozbieżność pomiędzy stanem prawnym a stanem faktycznym granicy. Podobnie wypowiedziała się E. Ś., wskazując, że z jej strony nie ma sporu co do linii granicznej, granica pomiędzy działkami nie istnieje, została zatarta poprzez sukcesywne zasypywanie przez wnioskodawców ziemią i górowanie swojego terenu, istnieje rozbieżność pomiędzy stanem prawnym a stanem faktycznym granicy. W dalszej korespondencji wnioskodawcy wyjaśnili, że stwierdzenie, iż nie istnieje spór nie dotyczyło niniejszej sprawy związanej z rozgraniczeniem, a innych sąsiadów niż E. Ś.. W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji był uprawniony do obciążenia obu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w interesie obu stron leżało ustalenie granicy sąsiadujących nieruchomości w sytuacji gdy stały się one sporne lub uległy zatarciu. Warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie kosztów jest zaś wykazanie przez organ faktu ich poniesienia. Kolegium wskazało, że w aktach znajduje się umowa w przedmiocie wykonania czynności rozgraniczenia oraz aneks nr [...] do tej umowy, upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości jak również faktura opiewająca na kwotę [...]zł. Organ uzupełnił również dokumentację dołączając potwierdzenie zapłaty za fakturę. Zdaniem Kolegium, prawidłowo zatem organ ustalił koszty rozgraniczenia na kwotę [...]zł i obciążył kosztami po połowie współwłaścicieli działki nr [...] i właściciela działki nr [...]. Kolegium podkreśliło, że przywołana uchwała NSA sygn. akt I OPS [...], nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniach dotyczących zbyt wysokich kosztów rozgraniczenia i braku sprawdzenia zasadności wydatków przedstawionych przez geodetę, jak również braku zweryfikowania poszczególnych składników ceny usługi, Kolegium wskazało, że wybór geodety nastąpił w wyniku przeprowadzonego zapytania ofertowego. Organ wysłał zapytanie do 16 podmiotów świadczących usługi geodezyjne. Do organu wpłynęły wyłącznie 2 oferty, z których jedna została odrzucona. [...] ceny obu ofert były zbliżone. Dalej Kolegium podniosło, że strony zostały poinformowane o wyborze geodety i o kosztach rozgraniczenia oraz wezwane do uiszczenia zaliczek. Na tym etapie żadna ze stron nie zgłaszała zastrzeżeń co do zbyt wygórowanej ceny rozgraniczenia. Działając na wniosek strony, która wniosła o rozgraniczenie, przy braku zastrzeżeń stron co do wysokości kosztów organ nie miał podstaw do dalszego weryfikowania cen usług geodezyjnych, poprzez dokonywanie kolejnych zapytań ofertowych, co niewątpliwie wpłynęłoby na wydłużenie całego postępowania. Zdaniem Kolegium, brak jest zatem podstawy do zarzucenia organowi niestaranności w wyborze geodety czy też niezweryfikowania ceny za usługę rozgraniczenia. W oparciu o złożoną ofertę organ zawarł umowę z geodetą celem wykonania rozgraniczenia za wskazaną cenę. Wobec powyższego późniejsze żądanie organu wykazania przez geodetę co składa się na wysokość wynagrodzenia jest niezasadne. Geodeta z którym podpisana została umowa, zobowiązany był wykonać wszelkie czynności w umówionej cenie. Tym samym fakt zgłaszania zastrzeżeń jednej ze stron do przygotowanej dokumentacji rozgraniczenia i konieczność ustosunkowania się do tych zastrzeżeń przez geodetę, pozostaje bez wpływu na wynagrodzenie geodety, które zostało wcześniej ustalone i nie uległo zwiększeniu. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że w przypadku gdy współwłaścicielami nieruchomości są małżonkowie na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, to ich odpowiedzialność w zakresie konieczności uiszczenia kosztów jest solidarna, gdyż przysługująca im współwłasność nieruchomości ma charakter współwłasności łącznej, wynikającej z ustawowej wspólności majątkowej. Z uwagi na powyższe zaistniała konieczność zreformowania treści postanowienia w tym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli R. Z. i J. Z., podnosząc zarzuty dotyczące nieprzedstawienia przez geodetę karty pracy, niewskazania na fakturze jakich czynności dokonał, ile czasu na nie poświęcił i na jaką kwotę wycenił poszczególne prace. Skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji przyznał geodecie wynagrodzenie zgodnie z wystawioną przez niego fakturą, jednak bez jakiejkolwiek weryfikacji wysokości tego wynagrodzenia. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny. Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] położonymi w miejscowości J., gm. K. W. zostało wszczęte na wniosek skarżących. Działka nr [...] stanowi własność R. Z. i J. Z. (wypis z rejestru gruntów - k. 7 akt adm.), natomiast działka nr [...] stanowi własność E. Ś. (wypis z rejestru gruntów - k. 8 akt adm.). Decyzją z 19 października 2022 r. znak: [...] Burmistrz [...] i Gminy w K. W. orzekł o rozgraniczeniu powyższych nieruchomości - zgodnie z protokołem oraz szkicem granicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego A. P.-S.. Dokumentacja opracowana w wyniku prac geodezyjnych została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Starostę Kazimierskiego (k. 536 - 564 akt adm.). Za wykonane czynności związane z rozgraniczeniem przedmiotowych nieruchomości, w tym przygotowanie dokumentacji rozgraniczeniowej G. K. Wielka uiściła wynagrodzenie wykonawcy prac geodezyjnych w kwocie [...]zł (bankowe potwierdzenie przelewu k. 628 akt adm.), na podstawie faktury nr [...] z 12 września 2022 r. (k. 565 akt adm.) wystawionej zgodnie z umową z 10 lutego 2022 r. Nr [...] (k. 256 akt adm.). Rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) dalej jako "p.g.k." obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i przed sądem powszechnym (art. 29-39 tej ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.g.k. rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz sądy - w wypadkach określonych w ustawie. Z mocy art. 30 ust. 1 p.g.k. organ przeprowadza rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 p.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 p.g.k.). Podkreślić należy, że p.g.k. nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z tym do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania stosuje się przepisy k.p.a. tj. art. 262 - 265 tej ustawy. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Przy czym - zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. - jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 k.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS [...] (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W realiach kontrolowanej sprawy, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosowało. Koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie geodety upoważnionego do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania. Dlatego obowiązkiem ich uiszczenia zasadnie obciążono po połowie zarówno właścicieli działki nr [...] solidarnie, jak i właściciela działki nr [...]. W konsekwencji prawidłowo obciążono kosztami rozgraniczenia właścicieli działki nr [...] solidarnie, tj.: R. i J. małż. Zioło w kwocie [...]zł oraz właściciela działki nr [...] - E. Ś. w kwocie [...]zł. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Przede wszystkim podkreślić należy, że w sprawie niniejszej Sąd nie kontroluje procedury wyłonienia wykonawcy prac geodezyjnych, którą regulują przepisy odrębne, prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w tym również decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie postanowienie wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia i zobowiązania do ich uiszczenia. W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za wykonanie usług geodezyjnych, polegających na rozgraniczaniu nieruchomości. Ceny te kształtują zasady wolnego rynku. W sprawie niniejszej, wybór geodety nastąpił w wyniku przeprowadzonego zapytania ofertowego. Organ wysłał zapytanie do 16 podmiotów świadczących usługi geodezyjne. W wyniku tego zapytania do organu wpłynęły dwie oferty (zbliżone cenowo), z których jedna została odrzucona. Jak wynika z akt sprawy, strony zostały poinformowane o wyborze geodety i o kosztach rozgraniczenia oraz wezwane do uiszczenia zaliczek (k. 265 i 271 akt adm.). Na tym etapie żadna ze stron nie zgłaszała zastrzeżeń odnośnie ceny usługi geodezyjnej. W tej sytuacji trudno zarzucić organowi niestaranność w wyborze geodety czy też brak weryfikowania cen usług geodezyjnych. W ocenie Sądu nie zaistniały bowiem żadne uzasadnione okoliczności skutkujące koniecznością przeprowadzenia ponownej procedury wyłonienia wykonawcy prac geodezyjnych. W oparciu o złożoną ofertę organ zawarł umowę z geodetą na wykonanie rozgraniczenia za wskazaną cenę. Tym samym zgłaszanie zastrzeżeń przez skarżących do dokumentacji z rozgraniczenia pozostaje bez wpływu na wynagrodzenie geodety, które zostało uprzednio ustalone i wypłacone zgodnie z umową i fakturą. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.