II SA/Bd 713/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę.

Ł. K. (dalej określana jako Skarżąca) wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 2015 r., znak [...]. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że [...] września 2015 r. Burmistrz S. wydał decyzję znak: [...], w której zatwierdził granice i znaki graficzne opisane przez geodetę w protokole granicznym z [...].03.2015 r. Przedmiotem postępowania było rozgraniczenie działki nr [...] z działkami o nr [...] oraz [...]. Ww. uprawomocniła się [...].10.2015 r. W dniu [...] listopada 2021 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek Skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości, tj. będącej jej własnością działki ewidencyjnej nr [...] z sąsiednimi działkami o nr [...] i [...]. Organ zawiadomił Skarżącą, że rozpatrzenie wniosku nie mogło nastąpić w ustawowym terminie, tłumacząc to skomplikowanym charakterem sprawy polegającym przede wszystkim na nieuregulowanym stanie prawnym działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...], która do tej pory wciąż nie ma założonej księgi wieczystej, a więc nie można jednoznacznie ustalić, kto powinien być stroną postępowania. W ten sposób Skarżąca dowiedziała się, że ww. postępowanie rozgraniczeniowe z 2015 r. nie powinno zostać w ogóle przeprowadzone, tzn. powinno zostać zawieszone i podjęte dopiero po założeniu księgi wieczystej dla drogi - działki ewidencyjnej nr [...]. W ocenie Skarżącej Burmistrz S. w ww. decyzji w rażący sposób naruszył art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 kpa. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei w myśl art. 100 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Skarżąca wskazała, że organ administracyjny w sytuacji, gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, nie ma kompetencji do uregulowania tego stanu prawnego, a więc i do samodzielnego ustalania komu przysługuje prawo własności. Ponadto Skarżąca podniosła, że geodeci wprowadzili w błąd strony postępowania rozgraniczeniowego oraz organ je prowadzący poprzez niepoinformowanie o istnieniu niemieckich i polskich map katastralnych z XIX i XX w., na których granice przedmiotowych nieruchomości przebiegały inaczej niż na jedynej przestawionej przez geodetów mapie, według której ostatecznie dokonano rozgraniczenia. Reasumując, Burmistrz S. w 2015 r. wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu szczególnie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność takiej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 158 § 1, art. 157 § 1 oraz a contrario art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...].09.2015 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Następnie organ opisał podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji oraz specyfikę postępowania rozgraniczeniowego opisaną w art. 30 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując kontroli decyzji Burmistrza S., stwierdziło, że nie występuje przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podnoszone przez Skarżącą argumenty dotyczą prawdopodobnie art. 145 § 1 kpa, który stanowi że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu, art. 25 wyłączenie organu od załatwienia sprawy i art. 27 wyłączenie członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W opinii Kolegium zarzut Skarżącej może dotyczyć bezpośrednio art. 145 § 1 pkt 6 lub 4 kpa i może być przyczyną do ewentualnego wznowienia postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] września 2015 r., a nie stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło jak w sentencji. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieją ewidentne przesłanki do jego wykorzystania; 2. naruszenie art. 107 § 1 i 3, art. 8 i art. 11 kpa: a) poprzez niepełne sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji polegające na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób bardzo ogólnikowy, bez jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej sprawy przedstawionej we wniosku i zawartych w nim argumentów, podczas gdy organ ma obowiązek przedstawienia w sposób przekonujący własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem, co doprowadziło również do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady przekonywania. Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła zmianę zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy w celu ponownego jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że organ ograniczył się właściwie do stwierdzenia, że "w stosunku do decyzji objętej wnioskiem nie występuje przesłanka, określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Organ w żadnym miejscu nie przedstawił swojego poglądu na kwestię możliwości rozgraniczania nieruchomości w sytuacji nieuregulowanego stanu prawnego co najmniej jednej z nich. Ponadto Skarżąca w całości podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy na treść wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 2015 r. Skarżąca podniosła w niej dwie okoliczności. Po pierwsze, wskazała, że organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 kpa, ponieważ winien zawiesić postępowanie z uwagi na nieuregulowany stan prawny jednej z nieruchomości. Po drugie Skarżąca zarzuciła, że pojawiły się inne nowe dowody w postaci niemieckich i polskich map katastralnych z XIX i XX w., na których granice nieruchomości przebiegały inaczej niż na jedynej przestawionej przez geodetów mapie, według której ostatecznie dokonano rozgraniczenia. Biorąc pod uwagę treść wniosku Skarżącej, należy zgodzić się z SKO, że przytoczone przez Skarżącą okoliczności mogły stanowić do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 kpa. Z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy bowiem naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA w sprawach II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, I OSK 1383/19, LEX nr 3056312). Ponadto, jak wskazano wyżej, z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259). Kolegium słusznie uznało, że zarzuty przytoczone przez Skarżącą mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zestawiając treść cyt. przepisu z treścią wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzić trzeba, że mogły one ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie pkt 6 lub 5 cyt. przepisu, tudzież jego pkt 4. Brak było natomiast podstaw do przyjęcia, że opisane przez Skarżącą okoliczności mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 2.03.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.