II SA/Go 990/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 października 2010 r., nr XLVII/285/2010 w spawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 rozdziału II załącznika zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza.

Uchwałą Nr XLVII/285/2010 z dnia 29 października 2010 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako u.p.p.r.), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zaskarżył ją w części dotyczącej ust. 1, 2, 3, 4 Rozdziału I załącznika do uchwały, ust. 1, ust. 2 pkt 1.3 Rozdziału II załącznika do uchwały oraz ust. 2 i 5 Rozdziału III załącznika do uchwały, zarzucając istotne naruszenie: – art. 9b ust. 1 i 15 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale I ust. 1 załącznika do w/w uchwały zapisów ustawowych, że "gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując prace Zespołu Interdyscyplinarnego", – art. 9b ust. 1 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie i modyfikację w Rozdziale I ust. 2 załącznika do w/w uchwały zapisów ustawowych, że "zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie", - art.9b ust. 2 pkt 1 -5 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale I ust. 3 i 4 pkt a-e załącznika do w/w uchwały zapisów ustawowych, że "zadaniem zespołi interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, 3) inicjonowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. - art. 9a ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w Rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez burmistrza w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wynikającą z art. 9 a ust. 5 u.p.p.r., - art. 9a ust. 1 i 3 u.p.p.r. polegające na przekroczeniu uprawnień ustawowych i wskazanie w Rozdziale II ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wnioskuje jako przedstawiciela instytucji osoby, a osoby kierujące tymi instytucjami zatwierdzają imiennie wskazaną w ten sposób osobę, która ma zostać członkiem zespołu interdyscyplinarnego, - art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale III ust. 2 załącznika do w/w uchwały że "członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", - art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale III ust. 5 załącznika do w/w uchwały że "spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące", - art. 9 c ust. 2 i 3 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie i modyfikację w ust. 2 pkt 3 Rozdziału II załącznika do w/w uchwały, że członkowie Zespołu Interdyscplinarnego są zobowiązani do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań Zespołu Interdyscyplinarnego. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w Zespole Interdyscyplinarnym. Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa Burmistrzowi pisemne oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". W związku z tymi zarzutami Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ust. 1, 2, 3, 4 Rozdziału I załącznika do uchwały, ust. 1, ust. 2 pkt 1.3 Rozdziału II załącznika do uchwały oraz ust. 2 i 5 Rozdziału III załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że zarzuty skargi są uzasadnione. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Prokurator Okręgowy cofnął skargę w zakresie ust. 1, 2, 3, i 4 Rozdziału I, ust. 2 i 5 Rozdziału III załącznika do uchwały i w tym zakresie wniósł o umorzenie postepowania. Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny. Jednocześnie Prokurator zaskarżył ust. 2 pkt 4 Rozdziału II załącznika do uchwały, w którym Rada Miejska jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w trybie natychmiastowym wymieniła "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym". Zdaniem skarżącego wskazany zapis wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 października 2010 r. nr XLVII/285/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania (dalej jako uchwała). Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – określanej dalej także jako u.p.p.r.), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło w ust. 1 Rozdziału II załącznika uchwały, który stanowi, że "w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: a) Ośrodka Pomocy Społecznej, b) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, c) Posterunku Policji, d) Zespołu Szkół Publicznych, e) Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] s.c., f) Organizacji Pozarządowych Parafialny Oddział Akcji Katolickiej, g) Sądu Rejonowego Kurator Sądowy, h) inni przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie". Wskazać trzeba, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczony zapis nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9 a ust.. 3 u.p.p.r. Rada Miejska dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego (pkt d,e,f). Z tych względów należy stwierdzić, że ust. 1 załącznika II uchwały istotnie narusza prawo. Z kolei ust. 2 pkt 1 rozdziału II załącznika uchwały, stanowi, że osoby kierujące poszczególnymi instytucjami (jednostkami) zatwierdzą imiennie osobę, wnioskowaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, jako przedstawiciela instytucji. Zdaniem Sądu przytoczona regulacja pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9a ust. 2 u.p.p.r. zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wskazać bowiem trzeba, że wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są podmioty wymienione w art.9a ust. 2 u.p.p.r. W konsekwencji uznano, że ust. 2 pkt 1 rozdziału II załącznika uchwały istotnie narusza prawo. W ocenie Sądu ust. 2 pkt 3 załącznika II zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo. Wskazany przepis stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego są zobowiązani do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań zespołu interdyscyplinarnego. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym. Treść art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje, że rada gminy jest zobowiązana do uregulowania w przedmiotowej uchwale m.in. kwestii związanej z trybem i sposobem powoływania i odwoływania członków zespołu. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Nadto regulacja zawarta w ust. 2 pkt 3 zd. drugie załącznika II zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem przepisu z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Nie można zatem uznać, że takie powtórzenie zapisu ustawowego jest dopuszczalne. Jak już wyżej wskazano u.p.p.r. nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać. W związku z tym stwierdzić należy przekroczenie przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego przez uregulowanie zawarte w ust. 2 pkt 4 rozdziału II załącznika do uchwały, gdzie jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w trybie natychmiastowym wskazano "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania zespołu" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2017 r., II SA/Go 815/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 rozdziału II załącznika zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd uznał za skuteczne cofnięcie skargi przez Prokuratora Okręgowego w zakresie ust. 1, 2, 3, i 4 Rozdziału I, ust. 2 i 5 Rozdziału III załącznika do uchwały i dlatego umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).