II SA/Go 880/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] w pozostałym zakresie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E.O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E.O. zgłosiła Staroście w dniu 14 sierpnia 2019 r. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce szopy drewnianej i wykonaniu wiaty drewnianej w [...], na działce nr ewid. [...]. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Starosta wydał - na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – zwanej dalej u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.) - decyzję nr [...], którą wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez wnioskodawczynię wyżej wymienionych robót. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 31 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, a następnie wskazał, że z przedłożonego przez E.O. wniosku zgłoszenia oraz załączonego do wniosku szkicu usytuowania budynku przeznaczonego do rozbiórki wynika, że planuje zgłosić rozbiórkę budynku o wysokości 2,80 m znajdującego się przy granicy przedmiotowej działki. Rozbiórka powyższego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Ponadto przedmiotowe zgłoszenie obejmuje wykonanie wiaty drewnianej w miejscu wyżej wymienionego obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Z danych zawartych w zgłoszeniu wynika, iż wiata ma pełnić funkcję składu materiałów na opał. Dalej organ podał, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 67; właściwe oznaczenie publikatora: Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719 ze zm. – zwanego dalej r.o.p.b.) zabronione jest składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. W ocenie organu budowa wiaty o funkcji składu materiałów na opał w planowanej lokalizacji jest niezgodna r.o.p.b. oraz mogłaby stanowić zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. E.O. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że w zgłoszeniu nie zaznaczono jaką funkcję spełniać ma przedmiotowa wiata drewniana oraz że argumenty w decyzji Starosty nie mają zastosowania. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki szopy drewnianej i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 28 u.p.b. ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sformułowana w powołanym przepisie generalna zasada obowiązuje również w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem rozbiórka jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, o ile w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 31 ust. 1 u.p.b. zawierające wyczerpujące wyliczenie rodzajów rozbiórek, które nie wymagają pozwolenia. W świetle tego artykułu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Zdaniem organu warunkiem wystarczającym, aby wykonać roboty rozbiórkowe bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę jest przypadek, kiedy budynek spełnia warunki zawarte wyłącznie w jednym z punktów powyższego artykułu. Przedmiotowa szopa nie podlega pod reżim pkt 1 powyższego przepisu, jednak w ocenie organu odwoławczego zastosowanie w sprawie ma pkt 2. Wynika to z faktu, iż zgłoszona do rozbiórki szopa nie jest objęta żadną formą ochrony konserwatorskiej, a także na jej budowę nie jest wymagane pozwolenie na budowę, na co wskazuje powierzchnia zabudowy równa 18,5 m2. Zatem brak byłoby podstaw do wniesienia sprzeciwu, gdy zgłoszenie swym zakresem obejmowało jedynie rozbiórkę szopy. Wojewoda podzielił natomiast stanowisko organu I instancji iż objęta zgłoszeniem E.O. planowana budowa wiaty drewnianej nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z faktu naruszenia innych przepisów, a dokładnie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych. Projektowana inwestycja położona jest w [...] na działce nr ewid. [...]. Na terenie tym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z załączoną do zgłoszenia mapą na działce tej znajduje się jeden budynek mieszkalny (oznaczony symbolem m), jeden budynek gospodarczy (oznaczony symbolem g) oraz jeden budynek garażowy (oznaczony symbolem t). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie stwierdził, iż przeznaczenie wiaty na przechowywanie opału, jak wskazano na mapie dołączonej do zgłoszenia, narusza § 4 ust. 6 r.o.p.b. Organ wskazał też, iż wskazywany w odwołaniu argument braku określenia w zgłoszeniu przeznaczenia wiaty nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, albowiem na mapie załączonej do zgłoszenia opisano projektowaną wiatę jako "wiata drewniana na opał". W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewoda uznał za zasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu w sprawie dokonanego przez E.O. zgłoszenia zamiaru wykonania wiaty drewnianej w [...] na działce nr ewid. [...]. W zakresie rozbiórki istniejącej szopy drewnianej organ II instancji nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu, zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji w tej części i umorzeniu postępowania. E.O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą decyzję Wojewody w części dotyczącej niewyrażenia zgody na wykonanie wiaty drewnianej o pow. 18.50 m2 z przeznaczeniem na cele rekreacyjno-wypoczynkowe/altanka. Wskazała, że w odwołaniu do Wojewody określiła przeznaczenie planowanej wiata drewnianej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca wskazała, że zgłoszenie budowy dotyczyło wiaty drewnianej bez wskazania jej przeznaczenia. Spełnia ona jednak wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2d u.p.b. i była przeznaczona na cele rekreacyjne. Zdaniem skarżącej organ winien dostrzec, że z jednej strony skarżąca wskazywała na wiatę – altanę rekreacyjną z przeznaczeniem rekreacyjnym, a z drugiej wiatę tę określiła, jako przeznaczoną na opał. W takiej sytuacji organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania zgłoszenia. Ponadto wskazała, że przepisy nic nie mówią o zakazie budowy obiektów budowlanych, które mogłyby potencjalnie służyć do przechowywania materiałów palnych na granicy działki. Zatem nawet jeśli wybuduje taki obiekt, ale nie przechowuje takich materiałów, to nie łamie prawa i sprzeciw nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), była decyzja Wojewody z dnia [...] października 2019 r. w części, w której organ utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania przez E.O. robót budowlanych, polegających na wykonaniu wiaty drewnianej w [...], na działce o nr ewid. [...] o powierzchni użytkowej 18,40 m2 oraz wysokości 2,50 m. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa wiaty o powierzchni do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b.), jednakże przed rozpoczęciem robót budowlanych konieczne jest zgłoszenie zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Pozwolenia na budowę nie wymaga również budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b.) oraz wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2d u.p.b.). Budowa powyższych obiektów, w sytuacji zachowania wymagań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2c i d u.p.b. nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) Przepis art. 30 ust. 5 u.p.b. uprawnia organ do wniesienia w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania wskazanych robót budowlanych; sprzeciw wnoszony jest w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wniesienia sprzeciwu zostały natomiast enumeratywnie wyliczone w art. 30 ust. 6 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W niniejszej sprawie organy orzekające stwierdziły, że planowana wiata będzie naruszała inne przepisy, tzn. § 4 ust. 1 pkt 6 r.o.p.b., zgodnie z którym w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie określonych czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, a do tych czynności należy między innymi składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Za wystarczającą przesłankę do zajęcia powyższego stanowiska organy uznały oznaczenie w legendzie – na załączonym do zgłoszenia planie sytuacyjnym – mającej powstać wiaty jako wiaty drewnianej na opał i usytuowanie jej na granicy działki. W ocenie organów wykonanie wiaty drewnianej o takim przeznaczeniu w podanej lokalizacji jest niedopuszczalne, ponieważ mogłoby stanowić zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Tymczasem należy wskazać, że na formularzu zgłoszenia skarżąca nie wskazała jednoznacznie przeznaczenia planowanej wiaty; również opisując rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych nie podała, czemu ma sporna wiata służyć. Nie ulega wątpliwości, że organy są związane wnioskiem strony i nie mogą go dowolnie modyfikować ani interpretować, jednakże w zaistniałej sytuacji, z uwagi na rozbieżność pomiędzy zapisami planu sytuacyjnego a zapisami zawartymi w formularzu zgłoszenia, należało wezwać stronę do zajęcia jednoznacznego stanowiska co do przeznaczenia wiaty i dopiero po uzyskaniu nie budzącej wątpliwości odpowiedzi podjąć stosowne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o sprzeciwie lub milcząco wyrazić zgodę na realizację inwestycji. Ponadto należy zauważyć, że w swoim odwołaniu skarżąca wyraźnie podkreśliła, iż wiata będzie przeznaczona na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a nie na miejsce składowania opału. Rozpoznając odwołanie Wojewoda winien był wziąć tę okoliczność pod uwagę, jednak do twierdzenia skarżącej w żaden sposób się nie odniósł. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego organ rozpoznający sprawę ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru wykonania robót budowlanych w oparciu o niepełny materiał dowodowy, przy wątpliwościach co do rzeczywistego zamiaru inwestora oraz wyraźnych rozbieżnościach pomiędzy zapisami zgłoszenia a załącznikami, należy uznać za przedwczesne i naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organy – wbrew powołanym powyżej przepisom – nie poczyniły również wystarczających ustaleń i nie rozważyły możliwości ewentualnego zastosowania w sprawie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2c albo 2d u.p.b. Podkreślić należy, iż zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu przed organem administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do usunięcia zaskarżonego aktu lub czynności z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II FSK 3949/17). W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., I GSK 1545/19). Sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego nie może zatem zastępować organu administracji publicznej w podejmowaniu rozstrzygnięć. Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej została ona zaskarżona (pkt I wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru prawnego instytucji sprzeciwu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uregulowany w art. 30 ust. 5 u.p.b. termin 21 dni, w którym organ może wnieść sprzeciw, jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przedłużany, skracany ani zawieszany, nie podlega również przywróceniu. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do wniesienia sprzeciwu, a tym samym inwestor uzyskuje prawo rozpoczęcia realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem (por. wyrok WSA w Opolu z 19 września 2019 r., II SA/Op 205/19). Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi, uiszczonego w kwocie 500 zł, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.).