II SA/Go 731/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 2.464 (dwa tysiące czterysta sześćdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2025 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] (strona skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w łącznej kwocie 93.750,00 zł za zniszczenie i uszkodzenie drzew wskazanych w tej decyzji. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej k.p.a.), oraz art. 87a, art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 88 ust. 2-7, art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm., dalej u.o.p.). 2. Stan sprawy był następujący: dnia [...] kwietnia 2024 r. pracownicy Wydziału Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatowego w [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym przeprowadzili kontrolę drzew rosnących na terenie działki nr ewid. [...] oraz działkach przyległych (skwer przy ulicach [...] i [...]), podczas której stwierdzono, że 9 sztuk drzew opisanych w decyzji zostało zniszczonych albo uszkodzonych. Z kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz mapa z lokalizacją poszczególnych drzew. Pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. organ I instancji zwrócił się do Gminy [...] o złożenie pisemnych wyjaśnień w zakresie zniszczenia/uszkodzenia ww. 9 sztuk drzew (zgodnie z dołączoną mapą z lokalizacją poszczególnych drzew oraz dokumentacją fotograficzną). Pismem z dnia [...] maja 2024 r. Gmina [...] poinformowała, iż ze względu na bardzo duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia spowodowanego złym stanem zdrowotnym przedmiotowego drzewostanu w związku z usytuowaniem w sąsiedztwie obiektów budowlanych oraz dróg, wykonywane były co roku zabiegi polegające na usunięciu gałęzi i konarów chorych, martwych i połamanych. W przedmiotowym piśmie wskazano, że: -w koronach drzew widoczny był posusz, -jedno z drzew posiadało wgłębną zgniliznę pnia oraz stwierdzoną obecność półpasożyta, tj. jemioły pospolitej, która ograniczała wegetację i przyśpieszała obumieranie, -drzewa z gatunku lipa są wymieniane w literaturze wśród gatunków drzew, które stosunkowo dobrze regenerują się po cięciu gałęzi koron a reakcją obronną na ogłowienie przedmiotowych drzew będzie wytworzenie żywych pędów (przyrostów tegorocznych) które powstaną w wyniku aktywacji pączków śpiących (przybyszowych), w wyniku czego powinna nastąpić regeneracja powierzchni asymilacyjnej drzew poprzez powstanie nowych pędów, -prace były przeprowadzone w sposób najmniej szkodzący drzewom, -na chwilę obecną, na podstawie oględzin drzew nikt nie jest w stanie bezspornie udowodnić wielkość przeprowadzonej redukcji koron drzew, a w przypadku konieczności usunięcia gałęzi obumarłych lub nadłamanych koron drzew w większym zakresie niż wskazany w art. 87a ust. 4 i 5 ustawy ochronie przyrody, jest wielokrotnie korzystniejsze niż konieczność usunięcia całych drzew. W związku z powyższym zdaniem Gminy [...], nie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a prowadzone prace miały na celu wyłącznie usunięcie konarów obumarłych lub nadłamanych w związku z likwidacją zagrożeń dla przebywających na tym terenie osób oraz dla użytkowników sąsiadujących dróg. Ponadto, do przedmiotowego pisma został dołączony materiał zdjęciowy. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2024 r., zmienionym postanowieniami z dnia [...] lipca 2024 r. oraz [...] sierpnia 2024 r. zwrócił się do biegłego dendrologa M. K. o wydanie opinii w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2024 r., przez pracowników Starostwa Powiatowego przy udziale przedstawicieli Gminy [...] oraz powołanego biegłego, wizji terenowej na terenie działek nr ewid. [...], [...] oraz [...], stanowiących własność Gminy [...] opisano stan poszczególnych drzew. W dniu 23 października 2024 r. do organu I instancji wpłynęła opinia biegłego - dr hab. inż. M. K., w której biegły przeprowadził analizę powierzchni koron (materiał dowodowy z lipca 2019 r. - drzewa oznaczone nr od 1 do 7 oraz z kwietnia 2023 r. - drzewa oznaczone nr od 8 do 9) i po wykonaniu cięć redukcyjnych (zdjęcia z dnia 3 lipca 2024 r.), wskazując że przedstawione na fotografiach powierzchnie koron drzew tworzą nowe przyrosty pędów odroślowych (tzw. reiteratów) aktywowanych (fizjologiczna reakcja na cięcia) w różnych miejscach - konarach, grubych i średniej grubości gałęziach i ten sposób nastąpiła regeneracja powierzchni asymilacyjnej drzew. Zdaniem biegłego wyjaśnienie przedstawione przez Gminę [...] w zakresie usunięcia tylko gałęzi obumarłych lub nadłamanych, stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym koron z dnia oględzin, gdyż w przypadku wykonywania cięć sanitarnych polegających na usuwaniu wyłącznie konarów i gałęzi całkowicie obumarłych (posuszu konarowego i gałęziowego) nie nastąpiłaby taka "ratująca odpowiedź" drzewa. Przeprowadzona analiza powierzchni koron przedmiotowych drzew wykazała następujące procentowe i powierzchniowe ubytki korony poszczególnych drzew: -oznaczone nr 1 -Robinia akacjowa (Robinia pseudoacacia L.) -12% (ubytek 4 nr -z 33 nr na 29 nr), -oznaczone nr 2 -Lipa drobnolistna (Tilia cordata Mili.) -85% (ubytek 22 m2 -z 26 nr na 4 m2), -oznaczone nr 3 -Lipa szerokolistna (Tilia platyphylłos Scop.) -66% (ubytek 52 nr -z 79 nr na 27 nr), oznaczone nr 4-Klon pospolity (Acer płantanoides L.) -84% (ubytek 85 nr -z102 nr na 16 nr), -oznaczone nr 5-Lipa drobnolistna (Tilia cordata Mili.) -48%(ubytek 26nr -z54 nr na 28 nr), -oznaczone nr 6-Lipa drobnolistna (Tilia cordata Mili.) -78%(ubytek 72 nr -z92 nr na 20 nr), -oznaczone nr 7-Lipa drobnolistna (Tilia cordata Mili.) -72%(ubytek 127 nr-z 176 nr na 49 nr), - oznaczone nr 8 - Kasztanowiec biały (Aesculus hippocastanum L.) -93% (ubytek 174 nr-z 188 nr na 14 nr), -oznaczone nr 9 -Kasztanowiec biały (Aesculus hippocastanum L.) -94% (ubytek 265 nr -z 281 nr na 16 nr). Ponadto biegły stwierdził, że drzewa nie stanowiły drzew obumarłych lub nierokujących na przeżycie oraz nie były złomami ani wywrotami. W sporządzonej opinii zostały przedstawione również zalecenia pielęgnacyjne, które powinna wykonywać specjalistyczna firma zajmująca się pielęgnacją drzew (arborystyką), dotyczące dalszego postępowania z drzewami, uwzględniające stan zdrowotny drzew, w celu utrzymania ich żywotności oraz dobrostanu. Opierając się na tej opinii i wydając opisaną wyżej decyzję organ I instancji przyjął, że korona drzewa z gat. robinia akacjowa (oznaczone nr 1) o obw. 211 cm została zredukowana o 12%, w związku z czym uznał, że nie nastąpiło zniszczenie/uszkodzenie drzewa, gdyż prace w obrębie korony nie przekroczyły dopuszczalnej wartości - 30% wskazanej w art. 87a ust. 1 pkt 2 u.o.p w związku z tym prowadzone postępowanie administracyjne w tej części stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Z kolei korona drzewa z gat. lipa drobnolistna (oznaczone nr 5) o obw. 301 cm została zredukowana o 48%, co zgodnie z art. 87a ust. 4 u.o.p stanowi uszkodzenie drzewa. Natomiast w przypadku pozostałych drzew, co opisano dokładnie w decyzji, redukcja koron przekroczyła 50%, co zgodnie z art. 87a ust. 5 u.o.p. stanowi zniszczenie tych drzew. Następnie organ I instancji omówił i wskazał wysokość poszczególnych kar. 3. Odwołanie od decyzji wniosła w ustawowym terminie Gmina [...], zaskarżając ją w części, tj. w pkt od 1-7 (poza pkt 8 sentencji decyzji, w której częściowa umorzono postępowanie). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: 1) art. 87a ust. 2 pkt 2 u.o.p. przez zaniechanie oceny celu dokonanych cięć pod kątem utrzymywania uformowanego przed laty kształtu korony drzewa, czyli jednej z ustawowych przesłanek wyłączających karalność cięć przekraczających 30% korony, która rozwinęła się całym okresie rozwoju drzewa, 2) art. 89 ust. 7 u.o.p. przez zaniechanie oceny przyczyny dokonania cięć pielęgnacyjnych, podczas gdy naruszony przepis z urzędu nakazuje organowi rozważyć okoliczność usunięcia drzew, w tym konieczność powodowaną stanem wyższej konieczności, 3) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez: - pominięcie wyjaśnień strony, jak również przedłożonych notatek służbowych obrazujących sposób kontroli drzew w Gminie [...], wskazujących na cykliczność, zakres i sposób dokonywanych cięć, oraz przyczyny ich dokonania, - zaniechanie przesłuchania świadków: Ł. S., E. K., P. W.-W., dokonujących cięć pielęgnacyjnych przedmiotowych drzew w latach poprzedzających orzekanie, - pominięcie występowania na drzewach ran i tylców po konarach i gałęziach, które wykazują daleko posunięty stan rozkładu drewna, - zaniechanie ustalenia daty dokonania pierwszego daleko idącego cięcia, co ma istotne znaczenie w kontekście daty wejścia w życie przepisów wprowadzających karę administracyjną za zniszczenie drzewa, 4) art. 81a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie występujących w sprawie i niedających się usunąć wątpliwości co do: przyczyny dokonanych cięć, przebiegu cięć dokonanych w latach wcześniejszych, rzeczywistej kubatury przyciętej korony drzew na niekorzyść strony, podczas gdy naruszony przepis wprost nakazuje oceniać takie okoliczności z korzyścią dla strony, 5) art. 189a w z w. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przez zaniechanie rozważań dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, 6)art. 64 ust. 1 - 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. przez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sposób sztywny, bez rozważenia okoliczności popełniania deliktu administracyjnego. W świetle powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie pkt 1 do 7 zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu ekspertyzy z zakresu dendrologii sporządzonej przez mgr. inż. L. K., uprawnienia rzeczoznawcy MTUID nr [...] oraz przesłuchania 3 świadków w celu ustalenia przebiegu, przedmiotu (rozmiarów i stanu usuwanych gałęzi), daty i przyczyny dokonanych cięć pielęgnacyjnych. 4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisało przebieg sprawy. W rozważaniach, po szczegółowym przytoczeniu podstaw prawnych, wskazano, że do nałożenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 lub 4 u.o.p. jest zatem niezbędne ustalenie przez organ, że po pierwsze doszło do zniszczenia drzewa lub uszkodzenia drzewa spowodowanego wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (w rozumieniu u.o.p.), a następnie ustalenie podmiotu za to odpowiedzialnego. W świetle art. 88 ust. 2 u.o.p. kara nakładana jest na posiadacza nieruchomości albo na inny podmiot jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Kolegium wskazało, że przez "koronę, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa" należy rozumieć objętość korony przed pierwszym zabiegiem jej redukcji, plus objętość korony, która przyrosła w okresie po każdej kolejne jej redukcji. W przypadku gdy podczas pierwszej redukcji usunięto 30% korony, to przy założeniu, że w okresie do drugiej redukcji korona podwoiła swoją objętość w stosunku do objętości po pierwszej redukcji, druga redukcja korony może być wykonana w wymiarze 15% korony istniejącej przed zabiegiem, czyli 30% korony która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Ustawowy przepis mówiący o tym, że dopuszczalne jest usunięcie do 30% korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie jego rozwoju oznacza, że taka część korony może być usunięta łącznie we wszystkich, w tym wcześniejszych, zabiegach, a nie podczas każdego zabiegu. Zdaniem organu punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych prac nie musi być stan korony w chwili rozpoczęcia cięć. Przepis art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p. zobowiązuje natomiast właściwy do jego zastosowania organ do podjęcia trudu każdorazowego ustalenia, za pomocą środków dowodowych przewidzianych w k.p.a., tego jak rozrastała się korona drzewa w całym okresie jego rozwoju, aby następnie ustalić czy wykonana praca przycięcia korony mieści się w limitach wyznaczonych mocą art. 87a ust. 2 u.o.p. Nadto Kolegium zwróciło uwagę na to, że przepis ten został dodany do u.o.p. na mocy regulacji ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Podmiot przycinający koronę w sposób skazany ww. przepisem nie może być karany za ten okres rozwoju drzewa, kiedy przepis sankcjonujący o takiej treści nie obowiązywał. Po opisaniu ustaleń organu i opinii biegłego powołanego w postępowaniu świetle zgromadzonego materiału dowodowego, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś organ I instancji prawidłowo ocenił, że drzewa szczegółowo opisane w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji zniszczone i uszkodzone. Zdaniem Kolegium istotne znaczenie dla sprawy posiada opinia biegłego z zakresu dendrologii - dr hab. inż. M. K., który dokonał zbadania i oceny każdego z objętych postępowaniem drzew. Przedmiotowa opinia została poparta rozbudowanym materiałem dowodowym, w tym mapą z lokalizacją drzew. Z wniosków przedmiotowej opinii jednoznacznie wynika, w jakim zakresie uszkodzono lub zniszczono korony drzew. Zdaniem Kolegium z informacji i dokumentów gminy nie wynika z nich szczegółowy stan poszczególnych drzew i zakres zleconych cięć. Ponadto nie zostały one poparte dokumentacją fotograficzną. Wskazano, że dowody te stoją w sprzeczności z argumentacją zawartą w opinii biegłego z zakresu dendrologii, który w swoim wywodzie odniósł się do wyjaśnień składanych przez skarżącą w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś Kolegium opinię tę uznaje za zrozumiałą i logiczną, przez co jej wywody mogą stanowić podstawę czynienia ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że jeżeli gałęzie drzew rozwinęły się do określonej długości i zostały przycięte, a następnie całkowicie wycięte, to ich uprzednią redukcję należy także uwzględnić przy ocenie wymiaru zniszczenia drzewa. Zdaniem Kolegium, które odniosło się też do ekspertyzy przedstawionej w odwołaniu, nie można przyjąć, że wycinka prawie wszystkich gałęzi stanowiła czynność utrzymywania uformowanego kształtu korony drzewa. Wycięcie wszystkich lub niemal wszystkich gałęzi, Kolegium uznało za zniszczenie drzewa, o którym stanowi art. 87a ust. 5 u.o.p., a usunięcie wszystkich lub prawie wszystkich gałęzi z drzewa przekracza dozwolony wymiar 50% wskazany w- tym przepisie. Tym bardziej, nie można zgodzić się z poglądem, że nieistotne jest np. że pomiędzy rokiem 2014 a 2024 nie wykonywano żadnych cięć - istotne jest sam fakt, że te drzewa przed rokiem 2015 miały mocno skróconą koronę. Kolegium nie podzieliło poglądu, że jeżeli w momencie wejścia w życie przepisów art. 87a ust. 2, 4 i 5 u.o.p., dane drzewo było zniszczone na skutek nieprawidłowych wcześniejszych zabiegów pielęgnacyjnych (a nawet całkowicie ogołocone), to taki stan może być utrwalany nadal, i to nawet w sytuacji, gdy korona odrosła na skutek braku wykonywania dalszych jej cięć. Dodatkowo zwrócono uwagę, że autor ekspertyzy, poza zarzutem odnoszącym się do nieuwzględnienia art. 87a ust. 2 pkt 2 u.o.p., nie kwestionował wniosków opinii biegłego z zakresu dendrologii, wskazując na wstępie, że opinia załączona do decyzji opisuje rzeczywisty stan drzew na dzień oględzin i w zasadzie w większości należy ją uznać za prawidłową. Odnosząc się do naruszenia przez organ I instancji art. 89 ust. 7 u.o.p. Kolegium uznało, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w tym przepisie. Nie wystąpiła też w sprawie sytuacja, o której mowa w art. 81a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189a w zw. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a., przez zaniechanie rozważań dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zdaniem Kolegium, skoro przepis art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p. zobowiązuje organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewca przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 u.o.p., to nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy działu lVa k.p.a. Nadto, zdaniem Kolegium brak było w sprawie podstaw pozwalających na przyjęcie, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Ponadto, z uwagi na charakter naruszenia, w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy 189f § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 189f § 2 k.p.a. W podsumowującej ocenie Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co w konsekwencji dawało podstawy do obciążenia skarżącej karą administracyjną. Kolegium nie dopatrzyło się również uchybień w zakresie przyjętej przez organ I instancji metodologią naliczenia kary administracyjnej, przyjmując rozstrzygnięcie w tym zakresie za prawidłowe. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu przeciwko całości decyzji pełnomocnik skarżącej gminy zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 8, 9 i 10 k.p.a. przez: a) zignorowanie wniosków dowodowych strony, tj. żądania przesłuchania świadków Ł. S., E. K. i P.W.-W., b) zignorowanie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. - organ w ogóle nie odniósł się do wniosku dowodowego, jak również do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, czym doprowadził do zniweczenia merytorycznego charakteru postępowania administracyjnego w drugiej instancji, a także pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym występowania z inicjatywą dowodową, a w rezultacie do niewszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału, w tym odwołania, c) zaniechanie ustalenia daty dokonania pierwszego daleko idącego cięcia, co ma istotne znaczenie w kontekście daty wejścia w życie przepisów wprowadzających karę administracyjną za zniszczenie drzewa, d) zaniechanie próby doprecyzowania "ogólnikowej" treści notatek znajdujących się w aktach sprawy, e) zaniechanie pozyskania uzupełniającej opinii biegłego dendrologa, w której odniósłby się do twierdzeń zawartych w zaoferowanym przez stronę prywatnym opracowaniu, pomimo potencjalnego wystąpienia okoliczności wymagających dla swej oceny wiadomości specjalnych, 2) art. 81a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie występujących w sprawie i niedających się usunąć wątpliwości co do: przyczyny dokonanych cięć, przebiegu cięć dokonanych w latach wcześniejszych, rzeczywistej kubatury przyciętej korony drzew na niekorzyść strony, podczas gdy naruszony przepis wprost nakazuje oceniać takie okoliczności z korzyścią dla strony, 3) art. 189a w zw. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przez zaniechanie rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Za zgodą stron sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 8. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. administracyjną karę pieniężną wymierza się za zniszczenie drzewa lub krzewu. Zgodnie z art. 87a ust. 4 u.o.p. usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa. Za zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 u.o.p.) uważa się natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2 art. 87a. Do przypisania sprawcy odpowiedzialności za te delikty konieczne jest ustalenie czy w danej sprawie nie mają zastosowania przesłanki z art. 87a ust. 2 u.o.p., wyłączające odpowiedzialność co sprowadza się do wyjaśnienia czy prace prowadzone w obrębie korony danego drzewa nie miały na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych, 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa, 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa. 9. Przyjmuje się, że przez koronę, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa należy rozumieć objętość korony przed pierwszym zabiegiem jej redukcji, plus objętość korony, która przyrosła w okresie po każdej kolejne jej redukcji. Dozwolenie na usunięcie do 30% lub 50% korony drzewa, która "rozwinęła się w całym okresie jego rozwoju" rozumiane jest ten sposób, że określona tymi wskaźnikami procentowym część korony może być usunięta łącznie we wszystkich dokonywanych na danym drzewie zabiegach, a nie podczas każdego zabiegu odrębnie. Przyjmuje się też, że gałęzie usunięte tworzyły koronę drzewa w okresie jego rozwoju, czyli w okresie objętym treścią art. 87a ust. 2 u.o.p. jako podlegającym ochronie. Ochronie tej podlega bowiem pełna objętość korony uwzględniająca rozwój drzewa od początku jego powstania, a nie tylko ta korona, którą zastano przed ostatnim przycięciem. Punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych prac nie musi być zatem stan korony w chwili rozpoczęcia cięć, gdyż w takim układzie użycie przez ustawodawcę sformułowania "w całym okresie rozwoju" byłoby zbędne. Ustawowy zapis, iż dopuszczalne jest usunięcie do 30% korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie jego rozwoju oznacza zatem, że taka część korony może zostać usunięta łącznie we wszystkich, w tym wcześniejszych, zabiegach, a nie podczas każdego zabiegu. Przy aktualnej treści art. 87a ust. 2 u.o.p nie jest dopuszczalne usunięcie 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa bez dokładnego zbadania ilości wykonanych zabiegów oraz ich skutków dla objętości korony. W przepisach art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. posłużono się czasownikiem dokonanym "rozwinęła się", co powoduje konieczność każdorazowego ustalenia czy dokonane usunięcie nie spowodowało skrócenia objętości korony, ale nie tylko względem stanu korony, jaki poprzedzał te konkretne czynności, lecz stanu z całego okresu rozwoju drzewa – od chwili powstania korony do czasu sprzed dokonania ostatniego przycięcia, nie pomijając gałęzi korony usuniętych w ramach wszystkich przeprowadzonych zabiegów (z wielu por. wyroki WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2024 r., II SA/Gd 948/23; WSA w Poznaniu z czerwca 2023 r., II SA/Po 199/23; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 stycznia 2026 r., II SA/Go 663/25; por. także K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za uszkodzenie drzew. Glosa do wyroku WSA w Szczecinie z 11 maja 2017 r., II SA/Sz 238/17, OwSS nr 4/2017, s. 122 i n.). 10. Przyjęte przez organ założenia i wykładnia prawa materialnego jest prawidłowa, bo organ te poglądy cytuje i podziela. Ale do ich zastosowania konieczne jest poczynienie w sposób zgodny z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W zakresie najistotniejszych ustaleń organy obu instancji oparły się na opinii biegłego dendrologa - dr hab. inż. M. K., który po przeprowadzeniu analizy powierzchni koron (na bazie wskazanych w opinii dokumentów i zdjęć) stwierdził, że wyjaśnienia Gminy [...] w zakresie usunięcia tylko gałęzi obumarłych lub nadłamanych, stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym koron z dnia oględzin. W opinii wskazano też konkretne procentowe i powierzchniowe ubytki korony poszczególnych drzew. Polemizując z tymi ustaleniami w odwołaniu skarżąca Gmina powołała się na opinię (ekspertyzę) mgr. inż. L. K., sporządzoną na jej zlecenie, którą dołączono do odwołania. Złożyła też wniosek dowodowy z zeznań trzech świadków na okoliczność przebiegu, przedmiotu, dat i przyczyn dokonanych cięć pielęgnacyjnych. Opinia ta nie ma takiego samego waloru jako opinia biegłego powołanego przez organ, ale jako dokument prywatny zawierający wiadomości specjalne mogła być zgłoszona na etapie odwoławczym (jak inne wnioski dowodowe). W ramach merytorycznego pełnego zakresu postępowania administracyjnego w II instancji powinna być oceniona i rozważona, tak jak wniosek dotyczący świadków. 11. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium odniosło się samodzielnie do tej ekspertyzy, nie podzielając jej wniosków (s. 12 decyzji). Nie odniesiono się jednak do wniosku dowodowego z zeznań świadków. Zdaniem sądu w sprawie zachodziła jednak potrzeba przeprowadzenia tego dowodu, w szczególności zaś dodatkowego odniesienia się biegłego dr hab. inż. M. K. do przedłożonej przez odwołującego się opinii mgr inż. L. K. (zwrócenia się do tego biegłego o ustosunkowanie się do treści ekspertyzy). Wynika to z tej racji, że kwestie związane z oceną (ex post) stopnia uszkodzenia drzew, jak i ustalenia dat dokonywania cięć nazywanych przez skarżącą pielęgnacyjnymi, wymagają wiedzy specjalistycznej. Bez z niej organy, jako nie dysponujące taką wiedzą, nie mogą autorytatywnie ocenić trafności albo nietrafności stwierdzeń zawartych w ekspertyzie. Sąd również nie posiada takiej wiedzy ani kompetencji, aby dokonać kontroli merytorycznej decyzji Kolegium w tym zakresie, w którym ten organ rozważa niezasadność opinii mgr inż. L. K. 12. Jeśli chodzi zaś o świadków, Kolegium w ogóle się do tego nie odniosło (co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.). Zdaniem sądu zeznania te mogą być istotne dla kluczowej kwestii dat dokonywania podnoszonych przez gminę "cięć pielęgnacyjnych) w kontekście rozważonego wyżej "całego okresu rozwoju" korony drzew i tego co Kolegium trafnie podkreśla w decyzji odnosząc się do stosowania art. 87a ust. 2 u.o.p., a mianowicie tego, że skoro przepis ten został dodany do u.o.p. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045),to nie może być stosowany do zabiegów dokonanych przed datą jego wejścia w życie czyli przed dniem 28 sierpnia 2015 r. (por. art. 59 pkt 2 ustawy nowelizującej). Skoro możliwość wymierzenia kary za uszkodzenie/zniszczenie drzewa na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p. została wprowadzona dopiero od dnia 28 sierpnia 2015 r., to przy ustalaniu, czy zachodzą podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p., niezbędne jest również wyjaśnienie, czy i kiedy były przeprowadzane wszystkie prace w obrębie korony drzewa, które doprowadziły do finalnego stanu korony drzewa w porównaniu do odtworzonego stanu wyjściowego korony drzewa w okresie od 28 sierpnia 2015 r. Wskazani w odwołaniu świadkowie mogą być źródłem dowodowym pomocnym do dokonania takich ustaleń. 13. Nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych w pkt 11 i 12 niniejszego uzasadnienia sprawia, że skarga zasługiwała w tym zakresie na uwzględnienie, organy nie poczyniły bowiem koniecznych ustaleń w zakresie dającym podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wypowiadanie się przez sąd co do kwestii materialnoprawnych oraz rozstrzyganie trafności albo nietrafności ustaleń faktycznych jest na tym etapie przedwczesne bowiem postępowanie dowodowe musi być uzupełnione. 14. Podzielić jednak należy pogląd Kolegium co do braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów działu IV k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych, w tym art. 189a i 189f k.p.a., określających warunki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Ten artykuł, jak i przepisy całego działu został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują bowiem szczególnych rozwiązań materialnoprawnych, lecz stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Zatem dla ustalenia, czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Takim przepisami odrębnymi są następujące przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące: - przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężne - art. 89 ust. 4, 5, 6, 7 u.o.p.; - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia- art. 88 ust. 4, 6, 7 u.o.p.; - terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej - art. 89 ust. 10 u.o.p.; - terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej - art. 89 ust. 9 u.o.p.; - odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej - art. 89 ust. 8 u.o.p.; - udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej) - art. 88 ust. 4, 5, 6 i art. 89 ust. 11 u.o.p. 15. Z tych względów przyjmuje się w orzecznictwie, że to w odniesieniu do kar administracyjnych za uszkodzenie albo zniszczenie drzew wymierzanych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody nie mają zastosowania przepisy k.p.a. normujące tą materię - w tym art. 189e, art. 189f i art. 189g, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2024 r., II SA/Sz 800/24; WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2025 r., III SA/Łd 132/25 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 567/25). 16. W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 153 p.p.s.a.). Mając na względzie specyfikę sprawy i efektywność prowadzenia postępowania dowodowego sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2024 r. Dla jasności należy wskazać, że zakres i skutki niniejszego orzeczenia nie dotyczą umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w odniesieniu do drzewa wskazanego w pkt 8 decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).