II SA/Go 731/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw Prezydenta Miasta kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. Prezydent Miasta wystąpił do Marszałka Województwa o wydanie zezwolenia na usunięcie 85 sztuk drzew i 138 m2 krzewów znajdujących się na działkach: nr [...], nr [...], nr [...] (zadrzewienie wchodzi w skład pasa drogowego przy wyżej wymieniony ulicach), stanowiących własność Miasta. Jako przyczynę usunięcia wskazano, że drzewa i krzewy kolidują z planowaną inwestycją pn.: "Przebudowa ul. [...] obejmująca odcinek od skrzyżowania ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]". Marszałek Województwa decyzją zdnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 1, art. 85 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 4, 10 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1336; dalej jak u.o.p.), art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalejk.p.a.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r., poz. 1330; dalej rozporządzenie): I. Udzielił zezwolenia na rzecz Miasta na usunięcie zieleni (drzew i krzewów wskazanych tabelarycznie w pozycjach l.p. od 1 do 48), II. naliczył opłatę w kwocie 82554,00 zł za usunięcie 36 sztuk drzew oraz 10 skupin krzewów (sposób wyliczenia opłaty wskazany tabelarycznie w pozycjach l.p. od 1 do 46), III. ustalił termin wycinki zieleni wskazanej w pkt I decyzji do dnia 31 grudnia 2023 r., IV. odstąpił od naliczenia opłaty za usunięcie drzew wskazanych w pkt I w tabeli w pozycji l.p. 13 i 23(na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4, 10 u.o.p.), V. zobowiązał wnioskodawcę do: 1. uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt II decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, 2. powiadomienia organu o dacie usunięcia drzewa w terminie 30 dni od dnia dokonania wycinki, 3. przestrzegania postanowień art. 52 u.o.p., VI. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zieleni (wskazanej tabelarycznie, określonej wg nr drzewa na planie). W uzasadnieniu decyzji Marszałek wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 i art. 83a ust. 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta,burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. W związku z tym, że wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy znajdują się na terenie nieruchomości będących własnością Miasta, na podstawie art. 90 ust. 2 u.o.p. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Marszałek Województwa. W dniu [...] kwietnia 2023 r. przeprowadzono oględziny, w trakciektórych zweryfikowano gatunki i obwody pni drzew oraz powierzchnie skupin planowanych do usunięcia, a także oceniono zasadność przedmiotowego zamierzenia.Wnioskowana do wycinki zieleńzlokalizowana jest na terenie dwóch działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] (we wniosku błędnie zapisano nr działki jako [...]). Zieleń ta koliduje z realizacją zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Zarówno drzewa, jak i krzewy rosnąw pasach zieleni drogi szutrowej (wyjeżdżonej przez auta), zlokalizowanej wzdłuż ogrodów działkowych i stosunkowo nowego osiedla domków mieszkalnych. Podczas oględzin w terenie, wskazano zieleń wytypowaną do wycinki. Nie zaobserwowano gatunków chronionych. Wykonano dokumentacjęfotograficzną. Dalej organ wskazał, że w myśl art. 84 ust. 1 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów.Za usunięcie 36 sztuk drzew oraz 10 skupin krzewów, kolidujących z realizacją zadania inwestycyjnego polegającego na budowie ul. [...] obejmującej odcinek od skrzyżowania ul. [...] do skrzyżowania ul. [...], organ naliczył opłatę w wysokości 82 554,00 zł, mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm lub powierzchnię skupiny krzewu i stawkę opłaty określoną w rozporządzeniu. Drzewa oznaczone pozycjami l.p. 13 i 23 (tabela pkt I decyzji) są martwe i nie rokują szans na przeżycie. W związku z tym organ odstąpił od naliczenia opłaty za usunięcie drzew oznaczonych jako pozycje l.p. 13 i 23, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 u.o.p. Prezydent Miasta złożył odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części dot.pkt. III oraz pkt. V ust. 1. Decyzji tej zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego nieruchomości, na których przewiduje się realizację inwestycji, skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, że droga przy ul. [...] nie jest istniejącą drogą, oraz że inwestycja polega na budowie drogi, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestycja polega na przebudowie drogi zaliczonej obowiązującą uchwałą Rady Miasta z dnia 4 lipca 2002 r., nr LXXVII/768/2002 do kategorii dróg gminnych, stanowiącej klasoużytek drogowy, która jest w części utwardzona płytami drogowymi, w części tłuczniem i frezem, 2) prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p. przez jego niezastosowanie, bowiem nie nalicza się opłat za usunięcie drzew i krzewów w związku z przebudową dróg. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art.79, art.80, art.81 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1, art. 83b ust.1 pkt 9, art. 83c ust.4 i ust.5, art.90 ust.2 u.o.p. –uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym, ponieważ wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 83 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniuzezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zasadą jest iż właściwy organ pobiera opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, a wyjątki od tej zasady określone są w przepisie art. 86 tej ustawy. W myśl art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p. nie pobiera się opłat za usunięcie drzew w związku z przebudową dróg publicznych i linii kolejowych. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy usunięcie wnioskowanych drzew ma związek z przebudową drogi, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a takich ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu nie poczynił. Ponadto, według Kolegium, wyjaśnienie powyższych okoliczności, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie, mając na względzie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z ww. przepisami u.o.p. W ocenie Kolegium wykazany w sprawie zakres koniecznych ustaleń niewątpliwie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego uregulowanego w art. 136 k.p.a., co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnej, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak i ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, pod warunkiem jednakże, że część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżony pkt V ust.1 decyzji pozostaje w związku z niezaskarżonym pkt II, co wyklucza możliwośćodniesienia się przez organ odwoławczy wyłącznie do rozstrzygnięć stanowiących przedmiot odwołania. Nie zgadzając się z treścią tej decyzji Prezydent Miasta wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w którym określił, że decyzję SKO zaskarża w części, tj. w zakresie wjakim SKO orzekło o uchyleniu decyzjiorganu I instancji także wpkt I, III, IV, V pkt 2 i 3 i VI decyzji organu pierwszej instancji.Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu w stosunku do pkt I, III, IV, V pkt 2 i 3 i VI decyzji organu I instancji, bowiem w zakresie w jakim organ udzielił zezwolenia na usunięcie zieleni, ustalił termin wycinki zieleni, odstąpił od naliczenia opłaty, zobowiązał do powiadomienia o dacie usunięcia drzewa i przestrzegania postanowień u.o.p., a także w zakresie wjakim organ I instancji umorzyłpostępowanie administracyjne – niebyło obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prezydent Miasta wniósł o uchylenie w zaskarżonej decyzji izasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z odsetkami za opóźnienie w terminie płatności. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzjii oświadczyłże nie znalazł podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634,dalejp.p.s.a.). Kolegium podkreśliło, że jako organ odwoławczy nie jest związane podstawami odwołania, co oznacza, że może rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści art. 64ap.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciww niniejszej sprawie opiera się na zarzucie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na tym, iżorgan odwoławczy rozpoznając sprawę niezasadnie uchylił decyzję organu I instancjiw części w jakiej nie została dotkniętadostrzeżonymi uchybieniami, które uzasadniałyby zastosowanie powyższego przepisu, a mianowicie w zakresiepkt I, III, IV, V pkt 2 i 3 i VI powyższej decyzji. Rozważania odnoszące się do ocenytrafności powyższego zarzutunależy rozpocząć od tego, żepostępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, to jest wniesienia odwołania. Organ II instancji nie może wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz., C.H. BECKWyd. 16, s.733). Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2014 r.,I OSK 872/13, z9 maja 2014 r. , akt I OSK 2492/12). Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji . W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrokNSA z 14 września 2021 r., III OSK 595/21, wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19, wyrok NSA z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06). W kontrolowanej sprawie strona w odwołaniu wskazała, iż zaskarża decyzję organu I instancji w częścidotyczącej pkt. III oraz pkt. V ust. 1. Powyższe punkty decyzji określają "termin wycinki zieleni wskazanej w pkt I decyzji do dnia 31 grudnia 2023 r." izobowiązują"wnioskodawcę do uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt II decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna".Analiza natomiast sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienie koncentruje się na zupełnie innej kwestii, a mianowicieniezasadnym naliczeniu opłaty w pkt II decyzji wobec niezastosowania art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p.W związku z tak dalece niejednoznacznym i wewnętrznie sprzecznymokreśleniem zakresu zaskarżenia przez stronę, przy jednoczesnymwyraźnie manifestowanej woli częściowego zaskarżenia decyzji i dopuszczalności takiego ograniczenia środka odwoławczegow celuustaleniu intencji odwołującego się,obowiązkiem organu odwoławczego byłozwrócenie się do odwołującego o wyjaśnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powyższej kwestii (por. Z. Kmieciak, J.Wegner, M.Wojtuń, K.p.a. Komentarz,WK 2023, t. 1 do art. 128), tak aby nie doszło do naruszenia powyższej zasady skargowości, zwłaszcza, żew kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z częściowym umorzeniem postępowania administracyjnego. Dopierowyjaśnienie tych kwestii uprawniało organ doprzystąpienia do rozpoznania sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż nie jest możliwe tak dalekie ograniczenie zakresu zaskarżenia decyzji w odwołaniu, jak również zakresu skargi do sądu administracyjnego, jaki wyłania się z treści tego ostatniego pisma. Analiza art. 83d i art. 84 u.o.p. wskazujebowiem, że w decyzji oudzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, oprócz samego zezwolenia, powinny znaleźć się takie elementy jak: adresat decyzji, nazwa gatunku drzewa lub krzewu podlegającego usunięciu, obwód pnia drzewa podlegającego usunięciu lub wielkość powierzchni, z której będą usunięte krzewy, termin usunięcia, a także mogą znaleźć się elementy fakultatywne, takie jak: opłata za usunięcie drzew lub krzewów, obowiązek przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Z powyższego wynika, że decyzja ta zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do usunięcia drzew nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego przez organy postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze (por. wyrok NSA z 5 października 2012 r., II OSK 1060/11; wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r.,II OSK 1440/16). W kontekście wspomnianych obligatoryjnych elementów decyzji nie mogłaby w obrocie prawnym funkcjonować równieżdecyzja o zezwoleniu na usunięcia drzewi krzew orazodstąpieniaod naliczenia opłaty bez określenia terminu tegousunięcia. Niewątpliwie natomiast w kontrolowanej sprawie atrybut całkowitej samodzielności ma pkt VIdecyzji organu I instancji umarzający częściowo postępowanie administracyjne. Dodatkowo należy zwrócić się uwagę, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dotyczyć może wyłącznie całości decyzji, a nie jej części. Uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie jej w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia rażąco narusza ten przepis.Sprzeciwia się temu bowiem jednoznaczna treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W przepisie tym mowa jest o "całości" decyzji, a także znajduje się spójnik "i" oznaczający koniunkcję. Koniunkcja zaś oznacza wystąpienie jednocześnie dwóch okoliczności "A" i "B" musi nastąpić, by ziścił się skutek "C".(por. M.Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do k.p.a. LEX/el. 2023, t. 14 do art. 138,wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., I OSK 1811/16, wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., I OSK 911/20,wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 411/14). Powyższego kategorycznegostwierdzenia nie można niewątpliwie odnosić do sytuacji, gdy doszło do częściowego umorzenia postępowania administracyjnego, a strona nie zaskarżyła tego rozstrzygnięcia. Wówczas dopuszczalne jest uchylenie decyzji w częściw jakie nastąpiło merytorycznie rozstrzygnięciesprawy i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji. Przechodząc do zasadniczej oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21). Treść art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy może nastąpić w wypadku ziszczenia się dwóch warunków. Pierwszym z nich jest stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które polega na niewystarczającym wyjaśnieniu sprawy, drugim warunkiem jest stwierdzenie, że uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użycie w powołanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Użyte w art. 136 § 1 k.p.a. słowo "dodatkowe" należy ustalać, mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających, dopuszczając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nawet w sytuacjach ewidentnych zaniedbań organu pierwszej instancji,jeśli uzupełnienie materiału dowodowego sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organów odwoławczych, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Rola organu odwoławczego nie może ograniczać się jedynie do formalnej weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien, jak każdy organ, dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie – w granicach określonych w k.p.a. – ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej". Jeżeli więc zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (por. H.Knysiak-Sudyka (red.),K.p.a. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, t. 6 i 7 do art. 138). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ niezasadnie zastosował powyższy przepis art. 138 § 2k.p.a.Zakres bowiempostępowania dowodowego, które organ odwoławczy zlecił przy ponownym rozpoznaniukoncentruje się tylko na jednej z wielu okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięciacw postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, a mianowicie czy mamy do czynienia z usunięciudrzew i krzewów w związku z przebudową drogi publicznej, co skutkuje brakiem naliczenia opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p. Kwestia ta była przedmiotem rozważań organu I instancji,który dokonał oceny, iż mamy do czynieniaz jej budową. Obszerny materiał dowodowy zgormadzony przez organ I instancji, zwłaszcza zdjęcia drogi z okresu poprzedzającego zamierzone prace budowlane, pozwala dokonać oceny spełnienia przesłanki wynikającej z tego przepisu, po złożeniu uzupełniającychwyjaśnień przez zarządcę drogi i zapoznaniu się z dokumentacjązłożonąwzwiązku ze "zgłoszeniem przebudowy", co mógł uczynić organ nie naruszając zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).Dokumenty te zresztą w części zostały przedstawione przez stronę, jednakże wpłynęły do organu odwoławczego już po wydaniu decyzji. Nie będzie to oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. nie będzie się toodnosić do okoliczności, które nie zostały w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji. Będzie tozatemuzupełnianie, dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, które mieszczą w kompetencji organu odwoławczego zgodnie z art. 136 § 1k.p.a. (por.M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, op.cit, t. 7 do art. 136). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Podkreślenie wymaga, iż z powyższego przepisu wynika, że sąd administracyjny -wbrew wnioskom zawartym w sprzeciwie -nie jest uprawniony do uchylenia zaskarżonejdecyzji jedynie w części, jak w przypadku wyroku uwzględniającego skargę (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do się do oceny i wskazańzawartych w niniejszym uzasadnieniu. Jako, że sprzeciw został uwzględniony Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.- zasądził od organu na rzecz wnoszącego sprzeciw poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od sprzeciwu uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 2193 ze zm.); -wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł,ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. crozporządzenia Ministra Sprawiedliwościz dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).