II SA/Go 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej A.M. kwotę 1167 zł (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) wymierzył A.M. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby handlu (sklep spożywczy przy ul. [...]), w dniu [...] sierpnia 2020 r. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano m.in. art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej u.z.z.z.) w zw. z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1356 ze zm., dalej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 ze zm.). W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca nie zastosowała się do obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby handlu, co zostało bezspornie ustalone. Jak wskazał organ skarżąca celowo nie stosowała się do tego obowiązku podnosząc, że skierowany jest on do osób chorych lub podejrzanych o zachorowanie, co jej nie dotyczy. Ponadto obowiązek został nałożony na podstawie rozporządzenia, które nie ma oparcia w ustawie. Zdaniem organu skarżąca swoim postępowaniem naruszyła przepis § 24 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. wydanego na podstawie art. 46b pkt 12 u.z.z.z. (nakaz określonego sposobu przemieszczania się). Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z., kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. 2. W odwołaniu A.M. podniosła, między innymi, że przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązku zakrywania ust i nosa zostały wprowadzone z naruszeniem delegacji ustawowej, a więc z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji zreferował przebieg sprawy, a w ocenie prawnej podzielił stanowisko PPIS, że na tle znajdujących w stanie faktycznym zastosowanie przepisów art. 46a, art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. w zw. z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. skarżąca obowiązana była do zastosowania się do obowiązku zakrywania ust i nosa, czego świadomie nie uczyniła. Organ odwoławczy podkreślił, że w polskim porządku prawnym obowiązuje domniemanie konstytucyjności aktów prawa powszechnie obowiązującego, a takim jest rozporządzenie RM, do czasu podważenia ich konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Odnosząc się do zarzutu odwołania o tym, że przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązku zakrywania ust i nosa zostały wprowadzone z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ wskazał, że przedmiotowe ograniczenia (zakazy) ustawy zostały wprowadzone na podstawie art. 46a, 46b, pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Ochrona zdrowia stanowi dobro publiczne, chronione w imię zasady współodpowiedzialności, które to skarżąca jako właścicielka sklepu i pielęgniarka z zawodu powinna świadomie przestrzegać. Ochronę zdrowia obywateli należy traktować jako dobro ogólnospołeczne. 4. W skardze wniesionej do tutejszego sądu A.M., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła obu decyzjom wydanym w jej sprawie naruszeń: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) przepisu art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 7 sierpnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356), nieposiadającego mocy prawnej, albowiem wydanego z naruszeniem przez Radę Ministrów delegacji ustawowej do jego wydania; b) przepisu art. 7 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność istnienia obowiązku zakrywania przez skarżącą ust i nosa, w szczególności przez weryfikację istnienia przesłanek wyłączających ten obowiązek, przewidzianych w § 24 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., a także przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz błędne wnioskowanie przez organ o faktach w drodze przyjęcia założenia, iż skarżąca w momencie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji dokonywała bezpośredniej obsługi klientów, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; c) przepisu art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez błędną i niepopartą wszechstronnymi dowodami ocenę, iż przewidziane w § 24 Rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. zasłanianie ust i nosa za pomocą masek jest efektywnym i skutecznym sposobem na ograniczenie rozprzestrzeniania się koronawirusa, w szczególności przez powołanie się na wyrywkowe badanie naukowe, bez uwzględnienia innych, równie wiarygodnych badań potwierdzających twierdzenia przeciwne. 2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) przepisów art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez oczywiste im uchybienie, z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa ustanowionych niezgodnie z dyspozycją art. 2 Konstytucji RP; b) przepisu §24 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. przez jego niezastosowanie, które doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. 5. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). 7. Podstawę materialną zaskarżonych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. stanowiący, iż kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. W stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy nie budzi wątpliwości, że w dniu kontroli na terenie sklepu spożywczego znajdującego w [...] skarżąca nie realizowała wymogu wynikającego z przepisu § 24 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. Ta kwestia jest kluczowa dla oceny legalności kontrolowanych aktów, gdyż obowiązywanie tej podstawy prawnej determinuje całość postępowania administracyjnego w sprawie, jak i jego skutki. Z tych względów w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego, co jest zresztą jednym z zarzutów podnoszonych przez skarżącą, czy obowiązek (nakaz) wskazany w przepisie § 24 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. ma swoją podstawę ustawową. W tej mierze należy wskazać, że standardem demokratycznego państwa prawnego jest to, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa, porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (TK) ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Zgodnie z tymi poglądami im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki, tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (por. wyroki TK z 16 stycznia 2007 r., U 5/06 oraz 10 września 2001 r., K 8/01). Prawodawcy nie wolno zatem przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie. Jak to szczegółowo zostało uzasadnione w wyroku tutejszego sądu z dnia 17 lutego 2021 r. w sprawie II SA/Go 11/21 (z powołaniem się na reprezentatywne poglądy) wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zasadza się na tym, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej, określonej w ustawie. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi, ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Wymogi te nie mogą być obchodzone czy relatywizowane szczególnie w przypadku sankcji, które ze w swej istoty głęboko ingerują w prawa i wolności obywatelskie, a będące konsekwencją naruszenia nakazu, który to, niezależnie od słuszności intencji i merytorycznego jego uzasadnienia, sprowadza się do ograniczenia podstawowego prawa człowieka i obywatela czyli jego wolności. 8. Powyższe standardy konstytucyjne nie zostały spełnione w przedmiotowym przypadku, bowiem ograniczenie (nakaz), którego naruszenie stanowiło podstawę zastosowania sankcji w sprawie wynika samoistnie z przepisu § 24 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. (będącego kalką poprzednio obowiązującego § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Dz. U. poz. 1066). W obu tych aktach nakaz zakrywania ust i nosa, między innymi maseczkami, nie znajduje podstawy ustawowej. Przegląd odesłania zawartego w art. 46a u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. oraz w dacie popełnienia czynu objętego sankcją wskazuje, że zakresem tej delegacji objęto następujące ograniczenia, nakazy i zakazy na zagrożonym obszarze: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 u.z.z.z., 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. 9. W ocenie sądu obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży, jej części, maski, maseczki, przyłbicy lub kasku, dotyczy stosowania środków profilaktycznych. Świadczy o tym nie tylko sama istota tego obowiązku, ale również jego odrębne umiejscowienie w § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. niezależne od obowiązków i ograniczeń wskazanych w innych przepisach, w szczególności w § 23 dotyczącym zasad przemieszczania. Delegacja zawarta w art. 46b u.z.z.z. w pkt 12 odnosić się zatem może do § 23 tego rozporządzenia, nie zaś stosowania środków profilaktycznych. Z kolei przepis art. 46b pkt 4 u.z.z.z. zawiera upoważnienie do określenia w rozporządzeniu obowiązku stosowania środków profilaktycznych, jednakże w odniesieniu do osób chorych i podejrzanych o zachorowania, czego nie reguluje przecież § 24 rozporządzenia. Oba zatem przepisy ustawy nie mogą zatem stanowić delegacji do wprowadzenia powszechnego obowiązku noszenia maseczek w miejscach ogólnodostępnych przez wszystkie osoby przebywające w tych miejscach. Pozostałe przepisy delegacyjne tym bardziej. Przyjęcie koncepcji prezentowanej przez autorów rozporządzenia, niezależnie od ich rzeczywistej intencji prowadzi do niekontrolowanej relatywizacji i inflacji prawa podustawowego, polegającej na nadawaniu delegacjom ustawowym znaczeń nie objętych ich treścią, ani w znaczeniu słownikowym, ani systemowym, ani funkcjonalnym. 10. Sąd zdaje sobie sprawę ze znaczenia obowiązków profilaktycznych dla ograniczenia lub zapobieżenia skutkom pandemii, ale nie znajduje okoliczności usprawiedliwiających nierzetelną i niezgodną ze standardami państwa prawa postawę prawodawcy. W systemie funkcjonowania naczelnych organów władzy państwowej, w szczególności ustawodawczej nie wystąpiły dotychczas jakiekolwiek obiektywne przeszkody uzasadniające odstępstwo od tych standardów. W szczególności nie został wprowadzony jakikolwiek stan szczególny przewidziany Konstytucją przyznający większe kompetencje władzy wykonawczej, a zatem usprawiedliwiający ograniczenia w sferze wolności i praw obywateli za pomocą aktów wykonawczych. Dowodem na tą trafność przyjętego przez sąd stanowiska, które, jak się wydaje ostatecznie rozstrzyga sprawę, jest zmiana stanu prawnego dokonana przez ustawodawcę, a polegająca na dodaniu do art. 46b punktu 13 o treści "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Rzecz jednak w tym, że przepis ten został dodany przez art. 15 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz. U. poz. 2112) i obowiązuje od 29 listopada 2020 r., co oznacza, że nie obowiązywał on w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. oraz nałożenia przez organy sankcji na skarżącą w niniejszej sprawie. Treść tej nowelizacji, w nawiązaniu do tego, o czym była wyżej mowa jeśli chodzi o standardy relacji między ograniczeniem praw i wolności obywatelskich a realizacją delegacji ustawowych, musi być uznana za tzw. nowelizację normatywną czyli zmianę prawotwórczą wprowadzającą normy dotychczas nieobowiązujące (na temat charakteru i przykładów takiej zmiany por. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 153 i n.). To, że ustawodawca dopełnił spoczywającego na nim obowiązku później niż powinien nie może w państwie prawa stanowić podstawy do sankcjonowania jednostki. 10. Inną kwestią jest to, że w przyjmowanej w krajowej kulturze i ugruntowanej konwencji organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego z ustawą lub z Konstytucją. Nie ma jednak wątpliwości, że takie kompetencje posiadają sądy, w tym sądy administracyjne (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki był stosowany. Realizując tę ustrojową i konstytucyjną kompetencję w imieniu ochrony praw podstawowych jednostki w niniejszej sprawie Sąd odmówił zastosowania przepisu § 24 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r., umożliwiającego nałożenie na stronę sankcji administracyjnej w sprawie. Z tych też względów należało stwierdzić naruszenia przepisów prawa materialnego mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania, co prowadziło do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.). Rodzaj stwierdzonego uchybienia przesądza o tym, że brak jest podstaw do kontynuowania w kontrolowanej sprawie postępowania administracyjnego, co skutkowało zastosowaniem art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzeniem postępowania administracyjnego. Brak obowiązywania podstawy prawnej do nałożenia sankcji w dacie czynu objętego stanem faktycznym sprawy decyduje również o tym, że odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących przepisów postępowania bądź też kwestii związanych z uzasadnieniem stosowania środków profilaktycznych jest zbędne. 11. Zasądzając od organu na rzecz wygrywającej sprawę skarżącej, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a poniesione przez nią koszty postępowania sąd uwzględnił koszty poniesionego wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz połowę należnego według taryfy wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 900 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Miarkowanie (zmniejszenie) wynagrodzenia pełnomocnika o połowę (z 1800 do 900 zł) znajduje usprawiedliwienie w tym, że była to druga i podobna do już rozstrzyganej w tutejszym sądzie sprawa tej samej skarżącej oraz tym, że to nie organ ponosi winę za niedostatki legislacji, tym bardziej, iż nie ma kompetencji do kontroli aktu prawa podustawowego.