III SA/Gl 391/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...]r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o nałożeniu na L.L. (dalej skarżący) administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł za naruszenie [...] r. obowiązku kwarantanny. Decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, a jako podstawę prawną wydania wskazał art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U., poz. 374,567 i 568, dalej ustawa COVID-19), art. 104, art. 107 § 1 oraz art. 108 § 1 ustawy z 14 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2020, poz. 256, dalej kpa). Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący został objęty obowiązkiem kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy, na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia (Dz. U. poz. 433 ze zm. - dalej jako rozporządzenie MZ), w terminie od [...] do [...] r. Przekroczenie granicy potwierdza wpis do rejestru bazy Ewidencji Wjazdu do Polski (EWP), powrót z Islandii. Na podstawie informacji Komisariatu Policji w O. z [...] r. organ ustali, że skarżący w dniu [...] r. naruszył obowiązek kwarantanny, gdyż nie przebywał w miejscu jej odbywania. Organ wskazał, że art. 15 zzzn ust. 1 ustawy COVID-19 nakłada na niego obowiązek nałożenia na skarżącego karę pieniężną w kwocie do [...] zł. Mając jednak na względzie art. 189a § 2 pkt 1 kpa i art.189d tej ustawy organ obniżył karę do kwoty [...] zł. Jednocześnie wyjaśnił, że nie znalazł podstaw faktycznych do zastosowania art. 189f § 1 kpa – odstąpienia od jej nałożenia, gdyż waga, sposób okoliczności naruszenia oraz indywidualne i osobiste właściwości postępowania nie usprawiedliwiają naruszenia. Stworzył istotne i realne ryzyko narażenia na zakażenie COVID-19 innych osób. Nadto kara stanowi formę prewencji przed popełnieniem takich czynów dla innych osób dla których ochrony nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zgadzając się z decyzją skarżący wniósł odwołanie, w którym wnioskował o uchylenie nałożonej kary. W uzasadnieniu podkreślił, że zamieszkuje z matką, która ma kłopoty z poruszaniem, a w pobliżu miejsca zamieszkania nie ma sklepu ani apteki. Najbliższy sklep znajduje się w J., ok. 4 km. W miejscu zamieszkania nie ma znajomych a opieka społeczna zainteresowała się jego osobą dopiero [...]. Ponieważ choruje na chorobę dwubiegunową afektywną i zażywa lekarstwa codziennie zmuszony był zakupić lekarstwa oraz jedzenie. Po telefonie Policji sam oddzwonił, wyjaśniając zaistniałą sytuację. Podkreślił, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie jest w stanie uiścić nałożonej kary. Przedłożył zaświadczenie o leczeniu farmakologicznym, jako pacjent Poradni Uzależnień w C. z [...] r. Organ odwoławczy decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, ze kara pieniężna z art. 15 zzzn ust. 1 może był nałożona w wysokości do [...] zł. Ostatnia ustawa określiła jednak dolną granicę kary za to samo naruszenie w kwocie [...] zł, stąd przyjął za słuszne nałożenie kary w tej wysokości. Nie dopatrzył się także przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary, gdyż okoliczności naruszenia prawa, potrzeba ochrony życia lub zdrowia innych osób z racji szybko rozprzestrzeniającej się choroby wskazują na istnienie interesu publicznego do jej nałożenia. Wskazał również, że w związku z ogłoszeniem stanu pandemii organ odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwolnienie z kosztów sądowych. Zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 i 2, art. 104 i art. 189f kpa oraz art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 284,322 i 374, dalej ustawa o zapobieganiu). W uzasadnieniu wskazał, że kara została już wyegzekwowana wraz z kosztami postępowania egzekucyjnego. Decyzję wydano w dacie wszczęcia postępowania, bez uzyskania stanowiska strony. Jako podstawę nałożenia kary wskazano nie zastosowanie się do obowiązku kwarantanny, co potwierdziła dwukrotna wizyta Policji w dniu [...] r. w miejscu kwarantanny. Naruszenie miało stworzyć istotne i realne zagrożenie dla innych osób przez narażenie ich na zakażenie. Tyle, że organ nie wykazał nawet podejrzenia, że skarżący może być nosicielem koronawirusa. Nie skierował go na badanie w tym kierunku. Naruszenie warunków kwarantanny nie było wynikiem lekkomyśloności ale spowodowane koniecznością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, zakupu lekarstw i żywności. Opieka społeczna zaproponowała pomoc [...] , gdy kwarantanna została nałożona z dniem [...] r. Do skargi załączył zaświadczenie lekarskie z [...] r. potwierdzające chorobę dwubiegunową. Na koniec zarzucił, że rozporządzenie z 13 marca 2020 r., zostało wydane na podstawie art. 46 ustawy, który nie daje Ministrowi Zdrowia uprawnień do jego wydania, co czyni decyzję wadliwą i naruszająca art. 92 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż obowiązek poddania się kwarantannie wynikał z mocy samego prawa, a w takim przypadku nie ma potrzeby badania potwierdzającego zachorowanie. Kwarantanna zaczyna się następnego dnia po przekroczeniu granicy, a więc można się do niej przygotować. Zawsze nakładana jest na osobę zdrową. Nałożona kara za naruszenie kwarantanny miała charakter przeciwdziałania dalszemu naruszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego a jednocześnie umorzeniem postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu stało się bezprzedmiotowe. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w pełni aprobuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Opolu i Gliwicach wyrażone w wyroku z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1624/20; z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 i z 27 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 319/20. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie : "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność nałożenia kary pieniężnej na skarżącego za naruszenie warunków kwarantanny, obowiązku nałożonego w dniu [...] r. w związku z przekroczeniem przez skarżącego granicy państwa (powrót z Islandii). Zatem w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy nałożony na skarżącego obowiązek kwarantanny miał umocowanie prawne, gdyż jego brak czyni go nielegalnym a nałożoną karę bezpodstawną. Kwarantanna została nałożona na skarżącego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U.nr 433 ze zm., dalej w skrócie jako "rozporządzenie"), które przewidywało w § 2 ust. 2, że osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania obowiązana była przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacje "lokalizacyjne" oraz odbyć obowiązkową kwarantannę, o której mowa w art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Kwarantanna trwała 14 dni licząc od dnia następnego po przekroczeniu granicy. Nie ulega wątpliwości, że Straż Graniczna zakwalifikowała skarżącego do odbycia kwarantanny co wynika z wpisu do rejestru EWP. Aktualnie obowiązek ten jest uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. (Dz. U. , poz.1066) i dotyczy osób przekraczających granice zewnętrzną Schengen. Rozporządzenie z 13 marca 2020 r. zostało wydane z powołaniem się na przepis art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, przewidujący kompetencje dla Ministra Zdrowia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia stanu zagrożenia epidemicznego. Określony w art. 46 ust. 4 katalog ograniczeń, zakazów, obowiązków i nakazów, jakie mógł ustanowić Minister Zdrowia nie obejmował obowiązku odbycia kwarantanny, co najwyżej była w nim mowa o ograniczeniu określonego sposobu przemieszczania się, a nie zakazu przemieszczania się. Prowadzi to do wniosku, że obowiązek odbycia kwarantanny został zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia bez ustawowej podstawy. Potwierdzeniem tego jest fakt, iż poczynając od 8 marca 2020 r. w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, którym można ustanowić, między innymi, obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46a w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy). Z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawy. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.). Dopiero rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433), które miało zastosowanie w sprawie. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co potwierdza liczne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym. Wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 tej ustawy pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i zakazy, które stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku. Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie w dniu [...] r. obowiązku kwarantanny przez opuszczenie miejsca jej odbywania, co potwierdziła dwukrotna wizyta Policji o godz. [...] i [...] . Kluczowym aktem stanowiącym zdaniem organu podstawę do nałożenia obowiązku kwarantanny jest § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) oraz art. 15zzzn ust. 1 ustawy COVID-19 (z 2.03.2020 r.), która nakłada na organy sanitarne obowiązek nałożenia kary pieniężnej do [...] zł na osobę naruszającą obowiązek kwarantanny. Zgodnie więc z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MZ w okresie, o którym mowa w § 1 (a więc w okresie stanu zagrożenia epidemicznego, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: 2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Z kolei w § 3 ust. 1 rozporządzenia MZ wskazano, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co wynika z jego treści. Przewidziane dla Ministra Zdrowia upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego przewidywało możliwość ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych. W przywołanej delegacji ustawowej nie ma uprawnienia dla Ministra Zdrowia do ustanowienia przymusowej kwarantanny dla osób, które przekraczały granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Delegacja zawiera wyłącznie uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, ale to nie jest równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny, który jest równoznaczny z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie. Innymi słowy art. 46 ust. 4 ustawy nie przewidywał dla Minister Zdrowia uprawnienia do ustanowienia obowiązkowej kwarantanny, w tym tej o której mowa w art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu. Rozporządzenie wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać, modyfikować (porównaj w tej kwestii "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz" pod redakcją P. Tulei, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 – 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Czynność dokonana na podstawie tak wydanego rozporządzenia wykonawczego została uznana przez Sąd za bezskuteczną. Bez względu na to, jakie warunki przewidział MZ w swym rozporządzeniu, a jakich nie – zostało ono wydane z naruszeniem art. 52 ust. 1 – 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Skarżący miał przebywać na kwarantannie w okresie od [...] do [...] r., gdyż miał przekroczyć granicę kraju w dniu [...] r. (w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki czy dowodu potwierdzającego ten fakt). Organ odwołuje się wyłącznie do wpisu do rejestru EWP. Uzasadniając nałożenie kary organy odwołały się do wskazanego wyżej rozporządzenia i nałożenia obowiązku kwarantanny z mocy ( § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia). Jak wskazano wyżej o ile rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. mogło wprowadzić na terenie kraju stan zagrożenia epidemicznego (art. 46 ust. 2 ustawy), o tyle upoważnienie ustawowe z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w żadnym razie nie zezwalało Ministrowi Zdrowia na wprowadzenie tzw. kwarantanny granicznej, w tym nadania samemu zdarzeniu jakim jest przekroczenie granicy państwowej przez obywatela skutku równoważnego z wydaniem decyzji o skierowaniu na kwarantannę, w tym uregulowaniu czasu jej trwania. Zarówno zatem w dacie przekroczenia granicy państwa przez skarżącego, jak również w dacie penalizowanego zdarzenia mającego stanowić naruszenie owego obowiązku ([...] r.) nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z których by wynikało, że skarżący będący obywatelem polskim ma obowiązek poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwa. Skoro więc nie istniała ustawowa podstawa ograniczenia obywatela poprzez nakazanie mu pozostawania na kwarantannie, co stanowi rodzaj ograniczenia prawa swobodnego przemieszczania się, a obowiązek w tym zakresie ustanowiono w rozporządzeniu MZ bez należytej delegacji ustawowej, to sytuacja ta nie mogła stanowić okoliczności pozwalającej na ukaranie karą pieniężną za naruszenie niezabronionego zachowanie. Ponieważ organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego podustawowego z Konstytucją uczynił to Sąd. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21.06.2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10;. wyrok składu 7 sędziów NSA z 16.01.2006 r. sygn. akt I OPS 4/05; publ. CBIS) Sąd orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w warszawie z 26 listopada 2020 r., że zarówno § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., które już nie obowiązują, ale które było podstawą orzekania przez organy, są niezgodne z Konstytucją, gdyż jako przepisy podustawowe ograniczały niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP) i bez stwierdzenia narażenia na zakażenie innych osób. W ocenie Sądu, upoważnienie ustawowe na które powołuje się Minister Zdrowia (art. 46 ust. 2 i 4) w ogóle nie przewidywało możliwości ustanowienia w rozporządzeniu kwarantanny. Sąd zauważa także, że na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) dodano z dniem 31 marca 2020 r. art. 15zzzn ust. 1 wskazujący, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do [...] zł. W konsekwencji za naruszenie w dniu [...] r. obowiązku kwarantanny, którego nie było nie mógł być ukarany karą pieniężną do [...] zł wskazaną w art. 15zzn ustawy COVID-19, który w tej dacie nie obowiązywał. Jeżeli zatem obowiązek kwarantanny nie został nałożony na podstawie prawa, co wykazano wyżej, to nie mogło dojść do jego naruszenia i nie było podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia kary pieniężnej z art. 15zzzn ust. 1 ustawy COVID-19.. Nie było też potrzeby rozważania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f kpa (znikoma waga naruszenia). Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w ogóle nie odniesiono się do kwestii podnoszonych przez skarżącego (m.in. powodów opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny) czy też okoliczności mających przemawiać za odstąpieniem bądź co najmniej miarkowaniem kary, o czym stanowi art. 189a i następne kpa. Zgodnie z art. 15 zzzzzn ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu na podstawie art. 10 § 1 kpa prawa bowiem nic o takiej możliwości nie wiedział. W istocie organy prowadziły postępowanie bez jego udziału, informując go w jednym czasie o wszczęciu postępowania i nałożeniu kary pieniężnej z rygorem natychmiastowej wykonalności. Wysokość kary organ ustalił dowolnie bez odniesienia do sytuacji materialnej skarżącego, bez prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i art. 77 § 1 tej ustawy, co stanowiło istotne naruszenie prawa procesowego. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, co stanowiło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Jednocześnie Sąd stwierdza, że z uwagi na brak podstawy prawnej tak do nałożenia kwarantanny jak i wymierzenia kary pieniężnej brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa, nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem brak było obowiązku po stronie skarżącego poddania się kwarantannie, to dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy o zwalczaniu COVID-19. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa uznając wniosek skarżącego o zwolnienie z kosztów za wniosek o zasądzenie ich zwrotu, gdyż wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym Sąd nie mógł odebrać od skarżącego oświadczenia w tej kwestii, a występuje on w sprawie bez zawodowego pełnomocnika.