II SA/Go 709/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oddala skargę.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2021, poz. 1249 ze zm. – dalej jako u.p.p.d.), określiła tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...]. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w [...], który zaskarżył ją w zakresie § 2 ust. 3 i 4, tj. odpowiednio w zakresie określenia w uchwale czasu pełnienia funkcji przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz sposobu określenia trybu ich odwołania. Zaskarżonej uchwale zarzucono sprzeczność z prawem, a mianowicie sprzeczność z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.d., polegające na zamieszczeniu w skarżonym akcie prawa miejscowego (§ 2 ust. 3) przepisu regulującego czasokres pełnienia funkcji przez członka Zespołu Interdyscyplinarnego, mimo, że ustawa z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej nie upoważnia organu gminy do określania długości członkostwa w lokalnym ZI, a zatem skarżony punkt uchwały został zamieszczony bez podstawy prawnej, a nadto nieprecyzyjne określenie w § 2 pkt 4 skarżonej uchwały trybu odwołania członka ZI poprzez wskazanie jedynie, że burmistrz odwołuje taki podmiot w formie zarządzenia, bez wskazania sytuacji proceduralnych, w jakich może nastąpić odwołanie, co rodzi ryzyko arbitralnych rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Mając na względzie powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 pkt 3 i 4. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu 22 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 535), w której na nowo określony został m.in. sposób funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego oraz uprawnienia rady gminy w tym zakresie. W ramach przyznanej kompetencji rada gminy może wyłącznie uregulować kwestie proceduralne związane z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, co oznacza, że rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Brak jest natomiast w ustawie ukształtowania czasokresu członkostwa w zespole, tym bardziej w sposób wskazany w skarżonej uchwale. Nie ma także przepisu delegującego na akt prawa miejscowego upoważnienia do indywidualnego określenia tego okresu. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy domowej nie reguluje w ogóle kwestii związanych z długością sprawowania funkcji członków Zl, zakładając niejako, że powołane osoby wchodzić będą w skład tej instytucji przez czas nieokreślony, co warunkuje prawidłowe wykonywanie w niej obowiązków. Natomiast użyte w punkcie 3 skarżonej uchwały sformułowanie "Członkowie Zespołu pełnią swoje funkcje do czasu odwołania przez Burmistrza Miasta [...]" niejako uzależnia pełnienie funkcji w ZI od woli organu gminy, co – zdaniem skarżącego – wywołuje przeświadczenie o arbitralności Burmistrza w powierzeniu kompetencji członka i skłania do przekonania, że odwołanie z tej funkcji jest uzależnione tylko od woli organu powołującego i może nastąpić w każdym czasie. W ocenie Prokuratora Rejonowego zachodzi konieczność uzupełnienia skarżonej uchwały o bardziej szczegółowe uregulowanie aspektów proceduralnych odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego. Chodzi tu przede wszystkim o nie tylko wskazanie organu odwołującego i formy takiej decyzji, ale także innych aspektów proceduralnych poprzedzających akt odwołania, w szczególności uzależnienia jego od wniosku zainteresowanego członka ZI. Przyjęte przez Radę Miasta [...] rozwiązanie rodzi ryzyko, iż osoba wchodząca w skład tej instytucji mogłaby zostać odwołana z powodów subiektywnych czy też pozamerytorycznych, co nie służy prawidłowemu wykonywaniu przez nią obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że tryb odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego został prawidłowo uchwalony. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.d., który stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 w/w ustawy stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W ocenie organu powyższe przepisy wskazują, że zamiarem ustawodawcy było, aby kompetencje powoływania i odwoływania członków Zespołu posiadał organ wykonawczy, w omawianym przypadku - Burmistrz Miasta. Nadto organ wskazał, że u.p.p.d. nie upoważniła organu gminy do określania czasokresu, dlatego oczywistym jest, że członkowie Zespołu powoływani są na czas nieokreślony. Członkostwo jednak może ustać na skutek odwołania członka Zespołu przez Burmistrza Miasta. Tak sformułowany przepis zaskarżonej uchwały nie przesądza, wbrew twierdzeniom skarżącego, że odwołanie jest uzależnione od woli organu powołującego i może nastąpić w każdym czasie. Z treści tego postanowienia (§ 2 ust. 3) niewątpliwie nie wynika czas, na jaki członek Zespołu zostaje powołany. Gdyby wolą organu było określenie czasowego tylko pełnienia funkcji członka Zespołu, wówczas znalazłby się przepis w uchwale, któryby w sposób jasny i konkretny regulował określony czas członkostwa w Zespole. Takie postanowienie oczywiście byłoby sprzeczne z u.p.p.d., dlatego nie znalazło się w treści przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...]. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.d. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.d. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 i 4 ww. uchwały. Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 uchwały członkowie zespołu pełnią swoje funkcje do czasu odwołania przez Burmistrza Miasta [...]. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skarżącego, że Rada Miejska w § 2 ust. 3 uchwały przekroczyła kompetencję ustawową, poprzez określenie czasokresu pełnienia funkcji przez członka zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem Sądu treści § 2 ust. 3 uchwały nie można rozumieć w ten sposób, że członek zespołu interdyscyplinarnego zostaje powołany na czas określony. Okres pełnienia funkcji członka zespołu interdyscyplinarnego nie został bowiem ściśle określony. Wykładnia językowa i systemowa użytego zwrotu "członkowie zespołu pełnią swoje funkcje do czasu odwołania przez Burmistrza Miasta [...]" oznacza, że członek zespołu pełni swoją funkcję na czas nieokreślony, gdyż moment odwołania jest w istocie zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Oceniając zgodność z prawem § 2 ust. 3 uchwały należy mieć na uwadze regulację zawartą w § 2 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym odwołania członków zespołu dokonuje Burmistrza Miasta [...] w formie zarządzenia. Nadto w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu, ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej (wyroki NSA z: 20 września 2023 r., III OSK 2760/21, 1 czerwca 2022 r., III OSK 5134/21, 24 listopada 2021 r., III OSK 4190/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zdaniem Sądu również § 2 ust. 4 uchwały nie narusza prawa. Wskazać trzeba, że Burmistrz [...] jest organem, właściwym zarówno do powołania jak i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W § 2 ust. 4 uchwały została wskazana również forma, w jakiej dokonuje się odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego, tj. w drodze zarządzenia. Prokurator zarzucił, że Rada Miejska powinna doprecyzować w § 2 ust. 4 uchwały o procesowe przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, aby nie zachodziła podstawa do odwołania członków zespołu z powodów subiektywnych czy pozamerytorycznych. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby - jak już wyżej stwierdzono - do niedopuszczalnego wskazania przypadków (okoliczności) umożliwiających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Należy również zauważyć, że ustawodawca nie zawarł w delegacji ustawowej jakichkolwiek wytycznych odnośnie poziomu szczegółowości regulacji w przedmiocie "trybu i sposobu powołania oraz odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego", co niewątpliwie ma znaczenie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego przepisu. Zdaniem Sądu § 2 ust. 4 uchwały odpowiada prawu i mieści się w zakresie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lipca 2020 r., II SA/Bd 247/20, CBOSA). Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że regulacja zawarta w § 2 ust. 3 i 4 uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.