III SA/Kr 1309/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Nr LXXXI/524/93 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 1993 r. w sprawie regulaminów targowisk stwierdza nieważność § 1 ust. 1, 2 i 3; § 2 ust. 3 i 4; § 4; § 5 i § 6 załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały.

Uchwałą nr LXXXI/524/93 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 1993 r. w sprawie regulaminów targowisk, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95, Nr 32 poz. 191, Nr 34 poz. 199, Nr 43 poz. 253, Nr 89 poz. 518, z 1991 r. Nr 4 poz. 18, Nr 110 poz. 473 i z 1992 r. Nr 85 poz. 428, Nr 100 poz. 499) oraz art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41 poz. 312 i z 1990 r. Nr 34 poz.198) ustalono m.in. regulamin targowiska "Kwiaciarki Krakowskie" w Rynku Głównym w brzmieniu załącznika nr 4 (§ 1 pkt 4). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 pkt 1, 2, 3, § 2 pkt 3 i 4, § 4, § 5, § 6 pkt 1, 2 i 3 załącznika nr 4 i zarzucając istotne naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie jednostki redakcyjnej § 1 ust. 1, która nie zawiera żadnej treści normatywnej, a przez to nie podlega wykonaniu, co jest sprzeczne z zasadą określoności przepisów; 2) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przez wskazanie konkretnego podmiotu mającego prawo administrować targowiskiem gminnym i powierzenia mu związanych z tym zadań, mimo to, że materia ta nie mieści się w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", a zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta i nie może on ich przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy; 3) art. 51 ust. 1 Konstytucji RP przez ustanowienie w regulaminie targowiska obowiązku oznaczenia przez osobę prowadzącą tam handel wyznaczonego miejsca sprzedaży swoim imieniem i nazwiskiem, podczas gdy nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby; 4) art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP przez powielenie w uchwale (akcie hierarchicznie niższej rangi) materii uregulowanej w akcie wyższej rangi, co narusza konstytucyjne zasady hierarchicznej zależności aktów normatywnych i pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jako akt zawierający normy abstrakcyjne i generalne odnoszące się do zasad i trybu korzystania z obiektu użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie ma przeszkód do stwierdzenia jej nieważności mimo upływu roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.), a następnie odniósł się do kwestionowanych postanowień. Paragraf 1 pkt 1 jest, w ocenie skarżącego, postanowieniem pustym, które wbrew postulatowi jasności systemu prawa i zasadzie poprawnej legislacji nie zawiera żadnej treści normatywnej, bo z regulaminu nie wynika, z jakich powodów, w jakich okolicznościach, w jakim trybie i kto mógłby dochodzić przedłużenia otwarcia targowiska do godz. 22.00. Zgodnie z § 1 pkt 2 targowisko prowadzi spółka cywilna, której w myśl § 1 pkt 3 powierzono obowiązki administratora targowiska, gdy tymczasem rada gminy nie mogła wskazać konkretnego podmiotu mającego prawo administrowania targowiskiem czy powierzyć mu konkretnych zadań z tym związanych, skoro gospodarowanie mieniem komunalnym jest zadaniem wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Paragraf 2 pkt 3 – w którym ustanowiono zakaz wnoszenia, sprzedaży oraz spożywania na targowisku alkoholu oraz prowadzenia działalności handlowej w stanie wskazującym na spożycie alkoholu – powiela treść art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 1982 r. Nr 35 poz. 230), który zabrania spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Paragraf 2 pkt 4 – w którym ustanowiono zakaz prowadzenia na targowisku gier losowych i hazardowych oraz sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań i przetargów – powiela przepisy (w szczególności art. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 ze zm.) i mieści się w dyspozycji czynu określonego w art. 128 § 1 Kodeksu wykroczeń. Paragraf 4 zobowiązuje osobę prowadzącą handel na targowisku do oznaczenia imieniem i nazwiskiem wyznaczonego miejsca sprzedaży, podczas gdy zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Paragraf 5 – w którym ustanowiono obowiązek osób prowadzących handel na targowisku uwidocznienia na towarach wystawianych do sprzedaży cen w sposób zapewniający prostą i niebudzącą wątpliwości informację o ich wysokości – z jednej strony powiela materię regulowaną w ustawie z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług, a z drugiej strony idzie dalej niż wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 2121), które obowiązek informowania o cenach wyłącza w obrocie między osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą. W § 6 odniesiono się do kwestii technicznych mierzenia i ważenia towarów, podczas gdy materię tę wyczerpująco reguluje ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (t.j. Dz. U. z 2018 . r. poz. 376) oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Nie można uznać § 1 pkt 1 za niezgodny z postulatem jasności prawa, skoro adresaci regulaminu przez kilkadziesiąt lat nie kwestionowali go. Do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie doszło, bo zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie targowisk i hal targowych (art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.), organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.), a stanowienie prawa miejscowego jest kompetencją zastrzeżoną dla rady gminy (art. 41 u.s.g.). W odniesieniu do naruszenia art. 51 ust. 1 Konstytucji RP podniesiono, że osoby prowadzące działalność na terenie targowiska są przedsiębiorcami wykonującymi działalność handlową na targowisku w ramach działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o prawach konsumenta odnoszą się do umów zawieranych między konsumentem a przedsiębiorcą. Przedsiębiorca ma obowiązek poinformować klienta o swoich danych identyfikujących, w szczególności o firmie (art. 8 pkt 2 ustawy o prawach konsumenta). Dane przedsiębiorców udostępniane przez CEIDG są jawne i każdy ma do nich dostęp (art. 45 ust. 1). Osobną kwestią jest to, czy można podważyć status przedsiębiorcy osoby sprzedającej na targowisku – działalność nieewidencjonowana nie stanowi działalności gospodarczej z punktu widzenia prawa gospodarczego publicznego (art. 5 Prawa przedsiębiorców), jednakże nie ma podstaw do odbierania jej profesjonalnego charakteru w obrocie cywilnoprawnym w kontekście relacji z konsumentami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP wskazano, że powtórzenie niektórych regulacji ustawowych było zamierzone i nieodzowne, skoro celem regulaminu jest podanie w syntetycznej formie kupcom i klientom najważniejszych zasad korzystania z targowiska bez konieczności analizowania przez nich w tym zakresie całości powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Na koniec stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie wywołała negatywnych skutków przez ponad 30 lat jej obowiązywania, toteż ich wystąpienie nie jest prawdopodobne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41 poz. 312 ze zm.), wedle którego gmina ustala lokalizację targowisk i ich regulaminy. Ponadto w kontekst normatywny zaskarżonej uchwały wpisują się przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. w ówczesnym brzmieniu, zgodnie z którymi na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, a na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w szczególności w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta (wcześniej zarządu) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy targowisk i hal targowych (pkt 11). Zarzuty skargi okazały się zasadne. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że § 1 ust. 1 załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały – Regulaminu Targowiska "Kwiaciarki Krakowskie" w Rynku Głównym w Krakowie (dalej "Regulamin") jest wadliwie zredagowany i nie zawiera czytelnej normy prawnej. Można domniemywać, że intencją prawodawcy lokalnego było ustanowienie zasady, że targowisko co do zasady czynne jest od godz. 6.00 do godz. 18.00, natomiast wyjątkowo jego funkcjonowanie może być przedłużone do godz. 22.00 – ale, po pierwsze, nie wynika to jednoznacznie z odnośnego przepisu, a po drugie – nie ma regulacji co do tego, z jakiego powodu, w jakim trybie i kto może podjąć rozstrzygnięcie w tej mierze. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym, że przepis Regulaminu, o którym mowa, pozostaje sprzeczny z zasadą określoności przepisów. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zasadniczo zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – i już z tego powodu niedopuszczalne wydaje się wskazywanie w Regulaminie konkretnego podmiotu, który ma prowadzić targowisko, oraz określanie jego szczegółowych obowiązków (§ 1 ust. 2 i 3). Nie są to regulacje, które można uznać za przynależne do materii regulaminowej; wykraczają one również poza zakres pojęcia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r., III SA/Wr 96/14, CBOSA). Zważywszy na konstrukcję zarzutów zrelatywizowanych do dalszych przepisów regulaminu, warto zaznaczyć, że: "Uchwała nie powinna (...) powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (...). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo, jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2023 r., III SA/Łd 37/23, CBOSA; zob. też powołane tam orzecznictwo). Zadaniem Sądu, Prokurator trafnie zakwestionował zgodność z prawem § 2 ust. 3 i 4, § 4, § 5 i § 6 regulaminu wskazując, że przepisy te powtarzają względnie modyfikują normy ustawowe, przy czym – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę – nie jest to uzasadnione i następuje bez odesłania do wchodzących w rachubę ustaw. Paragraf 2 regulaminu w ust. 3 traktuje o materii uregulowanej w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w ust. 4 – o materii uregulowanej obecnie w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a wcześniej w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Z kolei § 5 regulaminu powtarza tudzież modyfikuje przepisy ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (wcześniej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach i ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach). Kwestie związane z mierzeniem i ważeniem towarów, do których odnosi się § 6 Regulaminu, uregulowane są obecnie w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach, a wcześniej w ustawie z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach i w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o miarach i narzędziach pomiarowych. Przyjmuje się również, że ustanowienie powinności ujawnienia imienia i nazwiska, której dotyczy § 4 Regulaminu, należy do materii ustawowej i nie może nastąpić w akcie prawa miejscowego, w szczególności w regulaminie targowiska (por. powołany wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2023 r.). Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.