II SA/Go 521/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie podziału rezerwy celowej na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w planie wydatków budżetu Miasta na 2014 rok oddala skargę.

Uchwałą nr [...] z [...] maja 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie podziału rezerwy celowej na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w planie wydatków budżetu Miasta na 2014 r. Uzasadniając uchwałę Kolegium wskazało, że oceniając zgodność postanowień ww. zarządzenia z przepisami prawa, Kolegium Izby ustaliło, że Prezydent Miasta, powołując się na art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p), dokonał zmian w planie wydatków budżetu, polegających na zmniejszeniu w dziale 758 Różne Rozliczenia, rozdziale 75818 Rezerwy Ogólne i Celowe, w paragrafie 6800 – rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne, o 60 000 złotych wydatków z rezerwy na zarządzanie kryzysowe oraz dokonał zwiększenia planowanych wydatków w dziale 754 Bezpieczeństwo Publiczne i Ochrona Przeciwpożarowa, w rozdziale 75421 Zarządzanie Kryzysowe, w paragrafie 4300 – zakup usług pozostałych, o kwotę 60 000 złotych. W ocenie Kolegium Izby, dokonując opisanych wyżej zmian w planie wydatków budżetu, Prezydent Miasta naruszył zakres ustawowego upoważnienia do dokonywania podziału rezerw, w tym rezerwy celowej na zarządzenie kryzysowe, o czym stanowi art. 259 ust. 1 i art. 222 ust. 4 u.f.p. Kolegium Izby wskazało, że stosownie do art. 259 ust. 1 u.f.p rezerwy celowe, w tym także rezerwa na zarządzanie kryzysowe, mogą być przeznaczane wyłącznie na cel na jaki zostały utworzone oraz wykorzystywane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Podziału rezerw dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego (art. 222 ust. 4 u.f.p). Zaplanowanie sfinansowania ze środków rezerwy na zarządzanie kryzysowe, ujętej w budżecie Miasta, w pełnej wysokości – w paragrafie 6800 "rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne" – wydatku sklasyfikowanego w paragrafie 4300 "zakup usług pozostałych", w wysokości 60 000 zł, który jest wydatkiem bieżącym – uznać należy za zaplanowanie podziału rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe z naruszeniem art. 259 ust. 1 u.f.p., ponieważ nie jest to wydatek inwestycyjny. Kolegium Izby zaznaczyło, że wydatki dokonywane z rezerwy na zarządzanie kryzysowe, wobec jej inwestycyjnego przeznaczenia w planie wydatków budżetu Miasta, mogłyby, mając na względzie art. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1166), zgodnie z którym zarządzaniem kryzysowym będzie również działanie polegające na odtwarzaniu infrastruktury krytycznej – służyć sfinansowaniu realizacji takiego zadania z zakresu zarządzanie kryzysowego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prezydent Miasta. Zarzucając uchwale naruszenie: - art. 91 ust. 1 w związku z art. 11a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g) w związku z art. 222 ust. 4 u.f.p, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Prezydent Miasta nie był upoważniony do dokonywania podziału rezerwy, w tym rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe, oraz - art. 91 ust. 1 u.s.g w związku z art. 259 ust. 1 u.f.p poprzez przyjęcie, że zmiana w planie wydatków budżetu polegająca na zaplanowaniu sfinansowania ze środków rezerwy na zarządzanie kryzysowe, ujętej w budżecie Miasta, w pełnej wysokości – w paragrafie 6800 "rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne" – wydatku sklasyfikowanego w paragrafie 4300 "zakup usług pozostałych", w wysokości 60 000 zł, który jest wydatkiem bieżącym za zaplanowanie podziału rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe, narusza art. 259 ust. 1 u.f.p, ponieważ nie jest to wydatek inwestycyjny, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na rzecz Miasta kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta wskazał, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy stanowi istotne naruszenie prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, o których mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g, powodujących skutki inne, aniżeli stwierdzenie nieważności uchwały. Istotne – zdaniem skarżącego – przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powoływanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia – tak NSA w wyroku z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09 (opubl. Legalis). Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący poprzez wyjaśnienie, w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone (tak NSA z wyroku z 24 września 2002 r., II SA/Wr 31/42/01, OwSS 2003/3/75 oraz w wyroku z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. W dalszej części uzasadnienia skargi strona skarżąca wskazała, że dysponentem rezerw zarówno ogólnej jak i celowych jest organ zarządzający jednostką samorządu terytorialnego (art. 222 ust. 4 u.f.p). Dokonuje on podziału rezerw, czyli uruchamia środki budżetowe na sfinansowanie wydatków ponoszonych w trakcie wykonywania budżetu samorządowego na realizację oznaczonych zadań. Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Użyte określenie "zarząd jednostki samorządu terytorialnego" jest zgodne z nomenklaturą ustrojową kolegialnych organów zarządzających (wykonawczych) powiatów i województw. W gminach natomiast nie ma zarządu, a indywidualnym organem zarządzającym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. (R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. `11a, Warszawa 2011). Przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte przez Prezydenta Miasta ustawowo upoważnionego do podziału rezerw, a zatem nie sposób się zgodzić, iż doszło do naruszenia art. 222 ust. 4 u.f.p. Również zdaniem skarżącego niezrozumiały jest zarzut organu w przedmiocie naruszenia art. 259 ust. 1 u.f.p. Dysponowanie rezerwami przekazane przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji zarządu miasta (gminy) jest elementem wykonywania budżetu. Polega ono na przenoszeniu środków finansowych na zwiększenie wydatków ujętych w budżecie lub na wydatki wcześniej w nim nieprzewidziane. Bezspornym pozostaje, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej, a wydatki przenoszone z rezerwy ogólnej nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunków pracy., o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (ust. 3). W ocenie skarżącego w tej sprawie spór sprowadza się do interpretacji wykładni przepisów prawa, a to okoliczność niewystarczająca do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Przeznaczenie kwoty 60 000 zł z rezerwy na zarządzanie kryzysowe z paragrafu 6800 – inwestycje i zakupy inwestycyjne na zadanie z zakresu zarządzania kryzysowego w ramach zapobiegania sytuacjom kryzysowym paragraf 4300 – zakup usług pozostałych mieści się w ramach i zakresie art. 259 ust. 1 u.f.p. Na marginesie skarżący zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem strony przeciwnej, wydatki dokonywane z rezerwy na zarządzanie kryzysowe, wobec jej inwestycyjnego przeznaczenia w planie wydatków budżetu Miasta, i tak mogłoby służyć sfinansowaniu realizacji takiego zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Odpowiadając na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Przeprowadzone przez sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] maja 2014r. nr [...] wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Regionalna Izba Obrachunkowa oceniając zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2014r., nr [...] w sprawie podziału rezerwy celowej na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w planie wydatków budżetu Miasta procedowała w ramach przysługujących jej kompetencji, zastosowała właściwe przepisy prawa materialnego i sformułowała prawidłowe wnioski. Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, LEX nr 1087110). Zgodnie z art. 222 ust. 4 u.f.p zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2, a więc rezerwy ogólnej i rezerw celowych. Strona skarżąca wskazała w skardze, iż przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte przez Prezydenta Miasta ustawowo upoważnionego do podziału rezerw, a zatem nie doszło do naruszenia art. 222 ust. 4 u.f.p. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie zakwestionowało upoważnienia Prezydenta Miasta do dokonywania podziału rezerw przy wykonywaniu budżetu a więc także upoważnienia do dokonywania podziału części rezerwy celowej na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. Zarzut naruszenia art. 222 ust. 4 u.f.p należy w rozpoznawanej sprawie rozpatrywać w powiązaniu z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 259 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Z kontrolowanego przez organ nadzoru zarządzenia wynika, że dokonano podziału części rezerwy celowej na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że zaplanowanie sfinansowania ze środków rezerwy na zarządzanie kryzysowe, ujętej w budżecie Miasta, w pełnej wysokości – w paragrafie 6800 "rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne" – wydatku sklasyfikowanego w paragrafie 4300 "zakup usług pozostałych", w wysokości 60 000 zł, który jest wydatkiem bieżącym – uznać należy za zaplanowanie podziału rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe z naruszeniem art. 259 ust. 1 u.f.p., ponieważ nie jest to wydatek inwestycyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z uzasadnieniem do zarządzenia nr [...] środki z rezerwy celowej budżetu na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 60 000 zł przeznaczono na akcję wyławiania dzików oraz innych dzikich zwierząt stanowiących zagrożenie dla mieszkańców w ramach zapobiegania sytuacjom kryzysowym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ nadzoru wykazał sprzeczność z prawem wydanego zarządzenia. W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.