II SA/Go 384/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi P. R. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr 256/6/XXXI/13 w sprawie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej radnego Rady Miejskiej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

1. Dnia [...] grudnia 2013 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr 265/6/XXXI/13 w sprawie wysokości ustalenia stawek zwrotu kosztów podroży służbowej radnego Rady Miejskiej. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie uchwalenia Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.). W § 1 tej uchwały określono wysokość stawki zwrotu kosztów przejazdu radnego pojazdem samochodowym. W § 2, że traci moc poprzednia uchwała wydana w tym przedmiocie, a w § 3, że nowa uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. 2. Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji R.P., przez niezasadne zaniechanie opublikowana tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający publikacji. 3. W odpowiedzi na skargę organ podał, że zgadza się ze skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. 5. Sprawa, za zgodą stron, została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 6. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych i nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2019 r., II OSK 2678/17 oraz 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; CBOSA). Dla kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter jej norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Do takich zalicza się uchwały w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych. Powyższe stanowisko jest od prawie dekady ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; 20 września 2018 r., II OSK 2353/16; 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22 oraz 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21; CBOSA). 7. Akt prawa miejscowego powinien zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n., do którego odsyła art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n). Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., III OSK 1522/22, z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 oraz 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi. Wskazać również trzeba, że nawet uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, CBOSA). 8. Z tych względów Sąd uwzględniając skargę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.