II SA/Go 367/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] kwietnia 2025 r. upoważniony pracownik Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] przeprowadził w Zakładzie Usług Komunalnych [...] Spółce z o. o. w [...] kontrolę gospodarowania wodami, dotyczącą korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, w zakresie m.in. poboru wód podziemnych na ujęciu wody w [...] bez wymaganego pozwolenia wodno prawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kontroli sporządzony został protokół datowany na [...] kwietnia 2025 r. Dnia 18 kwietnia 2025 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej p.w.) ustaliło w formie informacji kwartalnej w/w Spółce opłatę zmienną za IV kwartał 2024 r. w wysokości 10.512,00 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Informacja została doręczona adresatowi dnia 24 kwietnia 2025 r. Dnia 7 maja 2025 r. Spółka uiściła w/w opłatę w wymaganym terminie. Dnia 28 kwietnia 2025 r. Spółka złożyła reklamację, kwestionując wysokość opłaty ustaloną w powołanej informacji i wnosząc o umorzenie jej w całości. Oświadczyła, że posiadała pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z ujęcia [...] na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., natomiast wniosek o wydanie nowego pozwolenia złożyła pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r., przy czym postępowanie sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych nadal jest w toku. W ocenie Spółki zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 414 ust. 2 p.w. stanowiący, iż pozwolenia wodnoprawne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o wydanie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Nadto organ nie dochował ustawowych terminów na wydanie decyzji, w wyniku czego Spółka do chwili obecnej nie posiada pozwolenia wodnoprawnego. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] nie uznało reklamacji Spółki. Decyzją z dnia[...] maja 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w. określił Zakładowi Usług Komunalnych [...] Spółce z o.o. w [...] opłatę zmienną w wysokości 10.512 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu, w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód oraz okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeśli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu. Opłata została naliczona na podstawie danych zawartych w protokole kontroli, podpisanym przez stronę bez uwag. Art. 414 ust. 2 p.w. nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy wniosków o ustanowienie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia, natomiast Spółka na podstawie art. 407 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 p.w. wystąpiła z wnioskiem kolejno o wygaszenie decyzji udzielonych przez Starostę [...], a następnie o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Reklamacja Spółki nie została uwzględniona, zatem w myśl art. 273 ust. 6 p.w. zaistniała przesłanka do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2024 r. za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodno prawnego. Opłata została obliczona na podstawie art. 272 ust. 1 i 2 p.w. jako suma: 1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych (11040,00 m³), tzn. 1.587,00 zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, do których stosuje się procesy odżelaziania lub utleniania (§ 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia); 2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych (105000 m³), tzn. 8.925,00 zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, do których stosuje się procesy odżelaziania lub utleniania (§ 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Na powyższą decyzję Zakład Usług Komunalnych [...] Spółka z o. o. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: 1) art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie, że w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia [...] doszło do bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, skutkującego niezawinionym po stronie skarżącej brakiem pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia [...] co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło to do ustalenia opłaty zmiennej w decyzji; 2) art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak załatwienia sprawy przez organ w terminie, a także brak zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługujących jej uprawieniach nie wpłynął na długość nieposiadania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało ustaleniem opłaty zmiennej w decyzji; 3) art. 272 ust. 1 i 2 p.w. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych wartości maksymalnej wydajności ujęcia w [...], a nie ilości rzeczywiście pobranej wody podziemnej, wyrażonej w m³, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, co miało wpływ na wynik sprawy przez błędne ustalenie wysokości opłaty zmiennej; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik, bowiem skutkowało nieuwzględnieniem braku winy skarżącej w zakresie nieposiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego oraz błędnym przyjęciem przez organ, iż przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych należy przyjąć wartość maksymalnej wydajności ujęcia w [...], a nie ilości rzeczywiście pobranej wody podziemnej, wyrażonej w m³. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła m.in., iż z uwagi na długi tok postępowania nowego pozwolenia wodno prawnego, trwającego od 17 kwietnia 2024 r., brak pozwolenia wodno prawnego był przez nią niezawiniony. Strona wystąpiła bowiem o wydanie nowego pozwolenia wodno prawnego na 151 dni (4 miesiące i 28 dni) przed upływem obowiązywania "na tamten czas" ważnej decyzji z [...] września 2014 r. Tym samym, biorąc pod uwagę terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 k.p.a. mogła mieć uzasadnione przekonanie, iż niezależnie od tego, czy organ zakwalifikowałby to postępowanie jako szczególnie skomplikowane czy też nie, nowe pozwolenie wodnoprawne zostanie wydane przed 15 września 2024 r., a więc przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowej decyzji w tym przedmiocie. Organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczył skarżącej 3 marca 2025 r., a więc po 320 dniach (10 miesiącach i 16 dniach) od złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wraz z zawiadomieniem organ skierował do strony również wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie, na które Spółka odpowiedziała wskazując na bezzasadność i bezcelowość dodatkowych dokumentów i wyjaśnień. Organ wydał nowe pozwolenie wodnoprawne dopiero [...] kwietnia 2025 r., po 376 dniach (1 roku i 11 dniach) od złożenia wniosku. Zatem w sprawie doszło do bezczynności oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, którego konsekwencją – niezawinioną przez Spółkę – było nieposiadanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia w [...]. Nadto skoro art. 414 ust. 2 p.w., mający zastosowanie do ustalania kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wskazuje, że dotychczasowe pozwolenie nie wygasa, jeżeli wniosek o ustalenie kolejnego okresu zostanie złożony w terminie 90 dni przed upływem okresu dotychczas obowiązującego pozwolenia wodno prawnego, skarżąca mogła mieć przeświadczenie, iż wobec złożenia wniosku o nowe pozwolenie na 151 dni przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodno prawnego, nowa decyzja w tym przedmiocie wydana zostanie przed wygaśnięciem obowiązywania dotychczasowego pozwolenia. Dodatkowo w ocenie Spółki błędnie zostało dokonane wyliczenie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 272 ust. 1 i ust. 2 p.w. wynika, że opłata zostaje obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki i ilości pobranej wody. Żaden z tych przepisów nie mówi o przyjmowaniu na potrzeby powyższych obliczeń poboru wynikającego z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych ujęć. Skoro bowiem organ w toku postępowania uzyskał oświadczenie wynikające z tabeli, której wypełnienia domagał się w toku postępowania, z którego wynika ilości pobranych wód podziemnych oraz wprost wskazał podstawę wyliczeni opłaty na podstawie art. 272 ust. 1 i ust. 2 p.w., to niezrozumiałe jest przyjęcie do obliczenia wysokości opłaty zmiennej w oparciu o inne wartości (najprawdopodobniej iloczyn maksymalnej wydajności i liczby godzin pracy). Tym samym organ przyjął na potrzeby ustalenia wysokości opłaty inne dane niż te, które wskazała Spółka, czym doprowadził do wyliczenia błędnej wysokości opłaty zmiennej i w konsekwencji zawyżenia wysokości opłaty ustalonej w decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł m.in., iż na podstawie i w granicach prawa zobowiązany był naliczyć sporną opłatę, a ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Analiza norm prawa wodnego pozwala na twierdzenie, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe oraz podmiotowe, które nie znalazły jednak zastosowania w sprawie. W ustawie Prawo wodne brak także przepisu pozwalającego organowi fakultatywnie zwolnić podmioty z opłat za usługi wodne. Innymi słowy każdy, kto korzysta z usług wodnych i nie jest zwolniony od ponoszenia opłat na podstawie w/w ustawy, zobowiązany jest do uiszczenia należności wyliczonych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określająca zakładowi Usług Komunalnych [...] Spółce z o.o. w [...] opłatę zmienną w wysokości 10.512 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 p.w.). Z kolei w myśl art. 272 ust. 4a p.w. w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 2 p.w.). Szczegółowy sposób obliczenia wysokości opłaty uregulowany został w art. 272 p.w. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 2471). Z kolei tryb nałożenia opłaty został uregulowany w art. 273 ustawy. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1). Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 (art. 273 ust. 2). Złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 271 ust. 6 oraz w art. 272 ust. 18 albo 23 (art. 273 ust. 3). Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (art. 273 ust. 4). W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5). W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8). Jak wynika z przedłożonej przez strony do akt sprawy dokumentacji, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. skarżąca Spółka wystąpiła do organu m.in. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych dla potrzeb wodociągu grupowego obsługującego miejscowości [...],[...],[...], Sądów, a także o wygaszenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych na ujęciu w [...] z dniem uzyskania prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego. Z tego względu nie było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 414 ust. 2 p.w., w myśl którego pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 (tzn. m.in. na usługi wodne), nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Pomimo tego skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie z następujących, opisanych niżej przyczyn. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż opłaty zmienne wymierzane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne mają charakter administracyjnej kary pieniężnej (por. m.in. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). ustawodawca w art. 272 ust. 4a p.w., w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych nakazuje przyjmować w toku kontroli gospodarowania wodami pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Takie arbitralne założenie ustawodawcy ma niewątpliwie charakter sankcyjny . Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych. Biorąc pod uwagę to zróżnicowanie, w art. 189b k.p.a. ustawodawca zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przedmiotowa opłata zmienna niewątpliwie wypełnia te przesłanki, zatem dział IVa k.p.a. znajduje do niej zastosowanie w określonym tam zakresie. W myśl art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z uwagi na fakt, iż w przepisach ustawy Prawo wodne nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty zmiennej), konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie ma też w dziale III Ordynacji podatkowej, do której odsyła art. 300 ust. 1 p.w., zastosowanie w tym zakresie znajduje regulacja zawarta w przywołanym wyżej rozdziale Kodeksu postępowania administracyjnego, a ściślej rzecz biorąc art. 189f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej: 1) gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; 2) gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; 3) gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; 4) w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). Odstąpienie od ukarania nie jest jednoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX). Przepis art. 189f § 1 k.p.a. ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane. Biorąc pod uwagę powyższe, istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną. Ocena wagi naruszenia wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać skutki w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych przez naruszona normę sankcjonowana. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, wówczas przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, wówczas należy przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyroki WSA w Poznaniu z 17 listopada 2023 r., III SA/Po 408/23, WSA w Gliwicach z 24 października 2023 r., II SA/Gl 1421/23, WSA w Gdańsku z 9 maja 2024 r., III SA/Gd 9/24). Jak już wyżej wskazano, znikoma waga naruszenia prawa, choć jest warunkiem koniecznym, to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie zaprzestanie naruszania prawa przez stronę. W piśmiennictwie, w odniesieniu do deliktów administracyjnoprawnych wyróżnia się naruszenia kwalifikowane, naruszenia nie mające ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenia prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności takie naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że w świetle art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 marca 2023 r., II SA/Go 748/22). W rozpatrywanej sprawie organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności danego przypadku pod kątem znikomości naruszenia prawa. Innymi słowy, nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności, które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Skarżąca Spółka w okresie objętym zaskarżoną decyzją realizowała zadania gminy w zakresie jednej z podstawowych kategorii usług użyteczności publicznej, tzn. zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, co wynika m.in. z datowanego na [...] kwietnia 2025 r. protokołu przeprowadzonej przez organ kontroli. Nie można zatem przyjąć, że wobec utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2014 r. skarżąca mogła, czy też powinna zaprzestać realizacji swoich zadań. Mogłoby się to wiązać z wystąpieniem negatywnych skutków o charakterze społecznym. Organ do tej kwestii w ogóle się nie odniósł, choć ma ona kluczowe znaczenie dla oceny poboru wód podziemnych mimo nieuzyskania nowego pozwolenia w kontekście nałożenia opłaty zmiennej. Organ nie uwzględnił również faktu, iż Spółka wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dnia 17 kwietnia 2024 r., tzn. na 151 dni (4 miesiące i 28 dni) przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego z [...] września 2014 r. Należy się zgodzić z argumentacją skarżącej Spółki, iż biorąc pod uwagę terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 k.p.a., mogła ona mieć uzasadnione przekonanie, iż niezależnie od tego, czy organ zakwalifikowałby sprawę jako szczególnie skomplikowaną czy też nie, nowe pozwolenie wodnoprawne zostanie wydane przed 15 września 2024 r., a więc przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowej decyzji w tym przedmiocie, co jednak nie nastąpiło. Organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczył bowiem skarżącej 3 marca 2025 r., a więc po 320 dniach (10 miesiącach i 16 dniach) od złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zaś nowe pozwolenie wodnoprawne wydał dopiero [...] kwietnia 2025 r., tzn. po 376 dniach (1 roku i 11 dniach) od daty złożenia wniosku. Jakkolwiek przedmiotu niniejszej sprawy nie stanowi sądowa kontrola bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, to jednak powyższe okoliczności niewątpliwie powinny być uwzględnione. Należy wziąć pod uwagę również fakt, iż Spółka uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne (decyzja z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak [...]), co jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszania prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kwestie te powinien wziąć pod uwagę również organ w toku oceny możliwości odstąpienia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. od określenia Spółce opłaty zmiennej – mającej charakter sankcji administracyjnej. W orzecznictwie zwraca się również uwagę (por. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23), iż zupełnie odmiennie należy oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodno prawnego – bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez krótki okres, dlatego, że oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Na celowość uwzględnienia tej okoliczności zwrócono uwagę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, w której stwierdzono, że po pierwsze: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres", a po drugie: "Przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". W związku z tym, że istota opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych bez stosownego pozwolenia była taka sama zarówno w przypadku stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i przepisów ustawy Prawo wodne, uprawnione jest uwzględnienie również powyższego stanowiska. Również w uchwale siedmiu sędziów z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, iż nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. "Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska". Na konieczność uwzględnienia tych okoliczności zwracał także uwagę NSA np. w wyroku z 17 maja 2024 r., III OSK 4289/21. W rozpatrywanej sprawie brak pozwolenia wodnoprawnego miał zatem charakter stricte formalny i związany był z upływem terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, a także długim, ponad rocznym okresem prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, Należy też podkreślić, że z okoliczności sprawy nie wynika, by skarżąca Spółka osiągnęła jakiekolwiek niedozwolone korzyści z tytułu naruszenia. Przeciwnie, realizowała zadanie o niekwestionowanej doniosłości społecznej. W ocenie Sądu powyższe okoliczności świadczą o wystąpieniu przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co w zestawieniu z faktem zaprzestania naruszenia prawa (na skutek uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego), stanowi w myśl tego przepisu podstawę do odstąpienia od określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego i poprzestania na pouczeniu strony. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 189f § pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo spełnienia przesłanek ku temu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, czego konsekwencją będzie odstąpienie od nałożenia na skarżącą Spółkę sankcji administracyjnej w postaci opisywanej opłaty zmiennej oraz ewentualnie obciążenie strony opłatą za pobór wód podziemnych w takim wymiarze i zakresie, jaki miałby miejsce w sytuacji posiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego. Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (400 zł). Objęte wnioskiem zawartym w skardze koszty zastępstwa procesowego nie zostały zasądzone z uwagi na fakt, iż strona skarżąca w postępowaniu sądowym nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.