II SA/Go 354/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. w sprawie ze skarg J. A., C. spółka z o.o. z siedzibą w [...], H. W., E. W., J. W. i K. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r., nr VIII.129.2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] oddala skargi.

1. W dniu [...] października 2024 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr VIII.129.2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...]. Uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] pod poz. 2679. W uchwale organ powołał się na art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465.; dalej u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p.) oraz art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), w zw. z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr XXXI.568.2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...]. Działki skarżących (skargi opisano niżej) znajdują się na terenie planu oznaczonym symbolem RZ, określonym jako tereny rolnicze lub zieleni, dla których ustalono przeznaczenie: grunty orne, uprawy ogrodnicze, łąki, pastwiska, sady, plantacje, stawy, zieleń (niewielkie fragmenty niektórych działek włączone zostały również do terenu wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej o symbolu KDW4). Bezpośrednio przed dniem wejścia w życie niniejszego planu miejscowego wskazane nieruchomości nie były objęte żadnym planem miejscowym, jak również nie została wydana dla nich żadna decyzja o warunkach zabudowy ani decyzja o pozwoleniu na budowę. Ostatnim planem był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr XX/20/92 (Dz. Urz. Woj. nr 11 poz. 146), który stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W planie tym działki nr [...] zlokalizowane były na terenie o symbolu ZD, określonym jako ogrody działkowe, a działka nr [...]- na terenie DR, określonym jako rezerwa terenów rzemiosła. Dla przedmiotowych działek obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr LVI/332/06 ze zm. (dalej Studium). Zgodnie z tym dokumentem omawiane nieruchomości położone są w strefie określonej jako teren osadniczo-rolny z możliwością lokalizacji zabudowy i zagospodarowania na cele różnych funkcji, w tym funkcji niezwiązanych z rolnictwem. W uchwale z dnia [...] października 2024 r. organ stwierdził, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą nr LVI/332/06 Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. 2. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli, reprezentowani przez tego samego pełnomocnika – J. A., C. spółka z o.o. z siedzibą w [...], H. W., E. W., J. W.i K. M.. 2.1. Postanowieniami tut. Sądu z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Go 355/25 i sygn. akt II SA/Go 357/25, wydanymi na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako - p.p.s.a.) sprawa ze skargi C. sp. z o.o. w [...] i ze skargi H. W., E. W. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 354/25 ze skargi J. A.. Kolejnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Go 358/25, wydanym na tej samej podstawie, sprawa ze skargi J. W. o sygn. akt II SA/Go 358/25 została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 354/25. Postanowieniem z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt II SA/Go 451/25, wydanym również na tej podstawie, sprawa ze skargi K. M. o sygn. akt II SA/Go 451/25 została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 354/25. 2.2. Skargi J. A., C. spółka z o.o. z siedzibą w [...], H. W., E.W. są tożsame w treści. Skargi wniesione zostały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżonej uchwale wskazani skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w poprzednim brzmieniu, tj. przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) przez uchwalenie aktu prawa miejscowego (zaskarżonej uchwały) w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą nr LVI/332/06 Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. z późn. zm., w szczególności sprzeczność zachodzi w zakresie: - przeznaczenia nieruchomości (kierunków zagospodarowania) strony skarżącej w studium pod funkcję mieszkaniową, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) pod funkcję związaną z rolnictwem lub zielenią, - funkcji wsi [...] w studium, jako strefy podmiejskiej, która została w MPZP zmieniona na strefę pod uprawę rolną i zieleni, pomimo, że obszar ten stanowił obszar zurbanizowany z zanikającą produkcją rolną, zaś rzeczywisty stan nieruchomości skarżących, jak i nieruchomości na terenie objętym obecnie jako "RZ" potwierdza, że grunty te nie były i nie będą wykorzystywane rolniczo, - zakazu lokalizacji budynków i miejsc parkingowych na terenie ujętym w MPZP, gdzie znajduje się nieruchomość skarżących, pomimo, że w studium w zakresie nieruchomości dopuszczono możliwości lokalizacji zabudowy i zagospodarowania na cele różnych funkcji, w tym funkcji nie związanych z rolnictwem, - kolizji funkcji rolnictwa ujętej w studium a MPZP, polegającej na pominięciu w zaskarżonej uchwale, że w studium wykazano niewielką powierzchnię użytków rolnych, niską przydatność gruntów do produkcji rolnej ze względu na słabą klasę gruntów (V i VI klasa), nieopłacalności ekonomicznej pod względem użytkowania gruntów objętych planem do produkcji rolnej, a także potwierdzono zanikającą funkcję rolnictwa i konieczność przekwalifikowania terenów na tereny budowlane lub mieszkaniowe; 2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu Cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości i proporcjonalności, a przy tym bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności strony skarżącej do ich nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, na podstawie której tereny działek nr ew. [...] oraz [...] obręb [...] (właściciele: H. i E. W.), działki nr [...] obręb [...] (właściciel: C. sp. z o.o. w [...]), działki nr [...] obręb [...] (właściciel: J. W.), działki nr [...] obręb [...] (właściciel: J. A.) przeznaczone zostały na tereny RZ - rolnicze lub zieleni, a w konsekwencji pozbawiono skarżących możliwości dotychczasowego wykorzystania działki zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, zwłaszcza na cele zabudowy mieszkaniowej poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków i miejsc do parkowania, a tym samym zakazanie jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co pozbawia właściciela nieruchomości prawa do jej zabudowy; 3) art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu, że na ww. działkach nie była prowadzona działalność rolnicza i produkcyjna oraz pominięcie, że skarżący, jak i właściciele sąsiednich działek względem nieruchomości skarżących, zamierzali wystąpić o warunki zabudowy i uzyskać pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych (mieszkaniowych), których to istnienie i funkcjonowanie zapewni wpływy z podatków od nieruchomości dla Miasta [...], co w konsekwencji doprowadziło do negatywnego wpływu na finanse publiczne Miasta [...], bowiem podatek rolny lub podatek od nieruchomości niezabudowanej jest zdecydowanie niższy; 4) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 w zw. z art. 6 u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 1,5 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez brak uwzględnienia prawa własności w czynnościach planistycznych, a w konsekwencji doprowadzenie do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań w zakresie działalności rolniczej i zieleni polegającej na wprowadzeniu na ww. działkach zakazu jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej lub wielorodzinnej w taki sposób, że nieruchomości nie mogą zostać wykorzystane zgodnie z celem na który zostały nabyte przez właściciela (skarżących) niebędącego rolnikiem indywidualnym, co wskazuje o iluzorycznym umożliwieniu wykonywania prawa własności innym właścicielom niż rolnicy lub sadownicy, w tym możliwości ewentualnej zabudowy; jak również ograniczeń w zakresie zabudowy mieszkaniowej, jakichkolwiek innych obiektów, które to ograniczenia znacząco zwiększyły się w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w porównaniu do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywało przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkaniową, bowiem wprowadzono w istocie całkowity zakaz zabudowy poza obiektami do magazynowania w postaci wiat i silosów. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 23 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 w części obejmującej wyznaczenie terenu jako "RZ-rolnicze lub zieleni", zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu wszelkich kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: - opinii architektoniczno-urbanistycznej mgr inż. arch. R. P. z maja 2025 roku w przedmiocie zgodności zapisów MPZP w rejonie ul. [...] w [...] i kierunków rozwoju Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], - opinii prof. J. S. z dnia [...] maja 2025 r. dotyczącej oceny przydatności nieruchomości do produkcji roślinnej lub upraw rolnych, - wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Urzędu Miasta [...] wraz z odpowiedzią na wniosek, - odpowiedzi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2025 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, - wyciągu z protokołu nr [...] z przebiegu VIII sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2024 r., - wyciągu z części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - wydruków fotografii działek ew. nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniach skarg powyższe zarzuty szerzej umotywowano. 2.3. K. M. wnosząc skargę zaskarżyła § 25 uchwały oraz załącznik nr 1 w części obejmującej wyznaczenie terenu jako "ZN-Zieleń Naturalna". Zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez Radę Miasta [...] zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez pominięcie istotnych okoliczności, takich jak fakt, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuzasadniony ograniczają, a w istocie pozbawiają możliwości zabudowy na działce [...][...], które to ograniczenia pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich, wskazującą na dopuszczalność realizacji zabudowy o korzystniejszych dla właścicieli parametrach i możliwościach zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości sąsiednich; 2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, tj. przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 6 u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 1,5 i 7 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez brak uwzględnienia prawa własności w czynnościach planistycznych, a w konsekwencji doprowadzenie do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań w zakresie zieleni naturalnej polegającej na wprowadzeniu na działce ew. nr [...] obręb [...], zakazu jakiejkolwiek zabudowy w taki sposób, że nieruchomość nie może zostać wykorzystane zgodnie z celem na który została nabyta przez właścicielkę (skarżącą); jak również pozbawienie możliwości zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej, jakichkolwiek innych obiektów, które to ograniczenia znacząco zwiększyły się w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w porównaniu do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywało przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkaniową, bowiem wprowadzono w istocie całkowity zakaz zabudowy; 3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, tj. przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw przez uchwalenie aktu prawa miejscowego w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą nr LVI/332/06 Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. z późn. zm., w szczególności sprzeczność zachodzi w zakresie: przeznaczenia nieruchomości (kierunków zagospodarowania) skarżącej w studium pod funkcję mieszkaniową, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcję zieleni naturalnej, funkcji wsi [...] w studium, jako strefy podmiejskiej, która została w planie ograniczona do strefy zieleni, pomimo, że obszar ten stanowił obszar zurbanizowany z zanikającą produkcją rolną i obszarami zieleni oraz zielonej rekreacji, zaś rzeczywisty stan nieruchomości skarżącej jak i nieruchomości na terenie objętym obecnie jako "ZN", pomimo że zarówno rzeczywisty sposób użytkowania jej nieruchomości, jak i faktyczny charakter całego obszaru oznaczonego w planie jako "ZN" wskazują na brak przesłanek do nadania temu terenowi funkcji zieleni naturalnej. Wbrew treści studium, które dla przedmiotowego obszaru przewiduje rozwój funkcji mieszkaniowej oraz możliwość zagospodarowania terenów na cele różnorodnych funkcji, w tym zabudowy mieszkaniowej, w planie całkowicie wykluczono możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania terenu poprzez zakaz lokalizacji budynków, urządzeń oraz funkcji komunikacyjnych, ograniczając przeznaczenie działki wyłącznie do zieleni wysokiej. 3. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ww. planu miejscowego wskazane nieruchomości nie były objęte żadnym planem miejscowym, jak również nie została wydana dla nich żadna decyzja o warunkach zabudowy, ani decyzja o pozwoleniu na budowę. Ostatnim obowiązującym w tym miejscu planem był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalony uchwałą nr XX/20/92 Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. nr 11 poz. 146), który stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z póżn. zm.). 3.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dnia 24 września 2023 r. została w istotny sposób znowelizowana ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), która wprowadziła m.in. nowy dokument planistyczny jakim jest plan ogólny gminy oraz ustanowiła regulacje dotyczące sposobu prowadzenia procedur planistycznych wszczętych przed wprowadzeniem zmian do ustawy, w tym zasady uchwalania planów miejscowych do czasu uchwalenia planu ogólnego gminy. Dalej, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie została wszczęta uchwałą nr XXXI.568.2020 Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Tym samym na mocy art. 67 ust. 3 pkt 2 tej ustawy utrzymane zostało dotychczasowe brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. 3.2. Jak wskazał organ, odwołując się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwalonego uchwałą nr LVI/332/06 Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r.), działki należące do skarżących zlokalizowane są w strefie określonej jako teren osadniczo-rolny. Zapisy studium mówią, że jest to strefa o charakterze wielofunkcyjnym i ekstensywnej zabudowie. Obejmuje ona tereny istniejącego zainwestowania wiejskiego z przewagą zabudowy zagrodowej wraz z terenami do tego zainwestowania przyległymi lub z nim sąsiadującymi. W granicach tej strefy przewiduje się możliwość lokalizacji różnych funkcji, w tym funkcji niezwiązanych z rolnictwem. Wśród funkcji możliwych do realizacji jest wymieniona m.in. zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Zdaniem organu podstawową funkcją omawianej strefy jest osadnictwo i rolnictwo. Zapis mówiący o tym, że w jej granicach dopuszcza się możliwość lokalizacji różnych funkcji, w tym funkcji niezwiązanych z rolnictwem, w ocenie organu wyraźnie oznacza, że wszystkie inne formy zagospodarowania niż rolnicze są wyłącznie fakultatywne. Tym samym brak wprowadzenia w planie zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowych działkach przeznaczenia tych nieruchomości na cele rolnicze lub zieleni, zachowując ich dotychczasowy charakter, jest zgodne z omawianym studium. Obszary, w których dominuje mieszkalnictwo zostały wyznaczone w studium jako odrębne strefy mieszkaniowo-usługowe (urbanizacyjne). Wyraźne rozróżnienie w studium stref osadniczo-rolnych i mieszkaniowo-usługowych oznacza, że mają one odmienny charakter i nie można wymagać od nich takiego samego sposobu zagospodarowania. 3.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 31 ust. 3. art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że procedura sporządzania planu miejscowego jest jawna, a każdy zainteresowany miał możliwość wglądu w dokumentację planistyczną, w tym również do rozstrzygnięć prezydenta miasta w zakresie rozpatrzenia wszelkich składanych wniosków i uwag. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] został sporządzony zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z aktami wykonawczymi i przepisami odrębnymi. Przy jego opracowywaniu wzięto pod uwagę interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag. Rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowią załącznik do dokumentacji planistycznej. Przeprowadzono również analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, co zostało zawarte prognozie finansowej, prognozie oddziaływania na środowisko oraz w uzasadnieniu do projektu planu. Procedura sporządzania ww. planu miejscowego rozpoczęła się w dniu 27 października 2020 r., kiedy to Rada Miasta [...] przyjęła uchwałę nr XXXI.568.2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...], a zakończyła się w dniu 29 października 2024 r., z chwilą uchwalenia skarżonego planu. Tym samym procedura ta trwała 4 lata. Została ona przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, a w jej trakcie zainteresowane strony miały możliwość składania wniosków do projektu planu, a także zapoznania się z proponowanymi rozwiązaniami, uczestniczenia w dyskusji publicznej dotyczącej tych rozwiązań oraz składania uwag. Forma, miejsce i termin składania wniosków i uwag do planu wskazane zostały w ogłoszeniach, które ukazały się prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń oraz na miejskiej stronie internetowej. Wnioski do przedmiotowego planu miejscowego były zbierane w grudniu 2020 r. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu odbyło się dwukrotnie. Po raz pierwszy na przełomie lutego i marca 2023 r., a po raz drugi w październiku 2023 r. Skarżący nie brali udziału w prowadzonej procedurze planistycznej ani na etapie składania wniosków ani pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zareagowali dopiero wówczas, gdy projekt planu został skierowany do zaopiniowania przez Radę Dzielnicy [...], przed przekazaniem go pod obrady Rady Miasta [...]. W wyniku tego wyłożenia wpłynęło 10 uwag, w tym uwagi do działek skarżących. Dotyczyły one przeznaczenia tych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uwagi te zostały przeanalizowane i rozpatrzone negatywnie przez Prezydenta Miasta [...] w myśl art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Wobec tego w projekcie planu dla ww. działek pozostawione zostało przeznaczenie pod tereny rolnicze lub zieleni. Stanowisko Prezydenta Miasta zostało przedstawione w rozstrzygnięciu z dnia 14 listopada 2023 r., stanowiącym element dokumentacji planistycznej. 3.4. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zdaniem organu rolą władz miasta jest dbanie o zrównoważony rozwój zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej, na całym obszarze miasta. Przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] wzięto pod uwagę wiele różnych aspektów, w tym m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego, czy też prawo własności. Nie bez znaczenia był również fakt, że w trakcie sporządzania ww. planu miejscowego znane były już założenia ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1688), w szczególności w zakresie wyznaczania nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Z założeń tych wynikało, że ilość takich terenów ma być znacznie ograniczona, głównie z faktu obecnego "rozlewania" się zabudowy, przy braku odpowiedniego wyposażenia w niezbędną do jej funkcjonowania infrastrukturę drogową, techniczną, a także społeczną, które gwarantują odpowiedni standard życia. Organ wskazał, że obszar objęty sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] położony jest przy najdalej wysuniętej na wschód granicy miasta. Mając na względzie wymagania ładu przestrzennego, efektywnego i ekonomicznego gospodarowania przestrzenią, w tym dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, w granicach sporządzanego planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyznaczono w pierwszej kolejności tereny, które według studium podlegają urbanizacji, tj. grunty znajdujące się w zachodniej części opracowania, sąsiadujące z istniejącą zabudową. W następnej kolejności dołączono do nich nieruchomości położone w najbliższym sąsiedztwie istniejących oraz wytyczonych dróg, tj. ul. [...] oraz ul. [...]. W wyniku interwencji właścicieli po pierwszym wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, do terenów budowlanych dołączono również kompleks 4 dużych działek, w tym działek w stosunku do których właściciele wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ten sposób w granicach planu uzyskano w sumie prawie 16 ha gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co umożliwia powstanie ok. 200 działek budowlanych. Tym samym plan ten konsumuje znaczną część chłonności rezerw mieszkaniowych. Przeznaczenie przedmiotowych działek skarżących pod budownictwo mogło mieć wymiar czysto ekonomiczny. Zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju miasto powinno rozwijać się równomiernie, a nie tylko jego jedna część, kosztem innych. 3.5. Organ uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 i 7 u.p.z.p. za bezprzedmiotowy, ponieważ dotyczy on zawartości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest przedmiotem niniejszych skarg. Co się zaś tyczy pozostałych zarzutów, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w związku z art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ stwierdził, że przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] wzięto pod uwagę zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również uwzględniono potrzeby interesu publicznego i prawo własności. Ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] przeznaczenie poszczególnych terenów, zwłaszcza pod zabudowę mieszkaniową, analizowano zarówno dostępne dokumenty, jak i istniejące uwarunkowania, w tym walory przyrodnicze, sąsiedztwo, położenie poszczególnych nieruchomości względem istniejącej zabudowy oraz ich dostęp do dróg i sieci infrastruktury technicznej. Przedmiotowe działki znajdują się tuż przy granicy miasta, w otoczeniu terenów rolnych i terenów zieleni. Nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ani do sieci infrastruktury technicznej i nigdy nie były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Nie została dla nich wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy ani decyzja o pozwoleniu na budowę w tym zakresie. Nieruchomości te nie były także objęte żadnym planem miejscowym, który przeznaczałby je na cele budowlane. Ostatni obowiązujący dla nich plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , uchwalony uchwałą nr XX/20/92 Rady Gminy [...] z dnia 16 czerwca 1992 r. zakładał w tym miejscu realizację ogrodów działkowych oraz rzemiosła. Działki te zostały pozostawione jako teren rolniczy i zieleni. Posiadanie i użytkowanie omawianego gruntu jako terenu zielonego nie wiąże się natomiast z koniecznością prowadzenia działalności rolniczej. Uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] nie spowodowało, zdaniem organu, istotnych zmian w dotychczasowym przeznaczeniu przedmiotowych działek. Tym samym zapisy planu w żaden sposób nie wpłynęły na prawo własności skarżących i dotychczasowy sposób wykorzystania ich nieruchomości. Konkludując, organ podkreślił, że zaskarżony plan został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. 3.6. Odpowiadając na skargę K.M. organ przedstawił podobną argumentację. Podał, że działka nr [...] obręb [...] objęta jest skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...], uchwalonym uchwałą nr VIII.129.2024 Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2024 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie o symbolu ZN, określonym jako tereny zieleni naturalnej. Bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ww. planu miejscowego wskazana nieruchomość nie była objęta żadnym planem miejscowym, jak również nie została wydana dla niej żadna decyzja o warunkach zabudowy ani decyzja o pozwoleniu na budowę. Ostatnim obowiązującym w tym miejscu planem był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalony uchwałą nr XX/20/92 Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Ziel. nr 11 poz. 146), który stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). W planie tym analizowana działka zlokalizowana była na terenie o symbolu RO/MR, określonym jako uprawy rolno-ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej oraz zabudowa zagrodowa istniejąca i projektowana. Dla przedmiotowej działki obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalone uchwałą nr LVI/332/06 Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. z późn. zm. 3.7. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi K.M. organ przedstawił tożsamą argumentację, jak u pozostałych skarżących i dodał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, iż wnioskowana działka zakupiona została w celu realizacji potrzeb mieszkaniowych takiego wniosku nie złożyła. Analiza własności oraz stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich należących aktualnie również do skarżącej (działki nr [...]), wykazała, że nieruchomość została podzielona na pojedyncze działki na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną. Przeznaczenie dla tych nieruchomości zostało ustalone w zaskarżonym planie miejscowym, w ślad za wydaną decyzją, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co realizuje interes skarżącej. Odnośnie do działki objętej skargą (nr [...]) organ wskazał na jej wysokie walory przyrodnicze, jak również klasę gruntu (RIII), co uzasadniło jej przeznaczenie w planie jako terenu zielonego. Podał też, że wpływ na tę decyzję miał fakt, że przez środek nieruchomości płynie rów melioracyjny w części jedynie wyodrębniony jako działka ewidencyjna, niemniej faktycznie występujący i wzbogacający stan przyrodniczy tego terenu. Zdaniem organu przeznaczenie tej nieruchomości na tereny zieleni naturalnej zachowuje jej dotychczasowy charakter i jest zgodne ze Studium. 4. W replice na odpowiedź organu pełnomocnik skarżących J.A., C. spółka z o.o. z siedzibą w [...], H.W., E.W., J.W. (pismo z dnia [...] lipca 2025 r.) podniósł, że organ w sposób wybiórczy i marginalizujący odnosi się do argumentów podniesionych w skardze, pomijając wiele istotnych kwestii faktycznych i prawnych. Nadto, że organ zignorował liczne postanowienia studium, które jednoznacznie wskazują na zanik funkcji rolniczej, niską klasę bonitacyjną gleb i ich realną wartość rolną na obszarze nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym oraz silne powiązania funkcjonalne [...] bezpośrednio z Miastem [...], a także nie odniósł się do konkretnych fragmentów studium, z którymi postanowienia zaskarżonego planu miejscowego są ewidentnie sprzeczne. Nie odniósł się również do dokumentów przedłożonych do skargi w postaci opinii specjalistycznych, tj. architekta-urbanisty oraz profesora z zakresu rolnictwa - które zostały przedłożone jako obiektywne dowody, potwierdzające nielogiczność i nieracjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych. Pominięto także zasadnicze zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego oraz nierównego traktowania właścicieli nieruchomości o tożsamych cechach, podczas gdy sąsiednie działki objęto funkcją mieszkaniową, zaś działki skarżących przeznaczono na cele rolnicze i zieleni, bez jakiegokolwiek merytorycznego i racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem pełnomocnika skarżących organ nie przeprowadził również żadnych analiz w zakresie transportochłonności, które mogłyby uzasadniać ograniczenia w zakresie funkcji mieszkaniowej, dlatego odwoływanie się do takich argumentów w odpowiedzi na skargę ma charakter pozorny i nie może być traktowane jako rzetelna obrona przyjętych rozwiązań planistycznych. W jego ocenie stanowisko organu "sprawia wrażenie obrony przyjętego planu za wszelką cenę, bez rzeczywistego odniesienia się do meritum skargi i bez uwzględnienia zasad racjonalnego i zrównoważonego planowania przestrzennego". 4.1. Pełnomocnik skarżących nie zgodził się z twierdzeniem organu, że brak wprowadzenia w skarżonym planie miejscowym zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowych działkach i przeznaczenie tych nieruchomości na cele rolnicze lub zieleni, zachowując ich dotychczasowy charakter, jest całkowicie zgodne z omawianym studium, a także z tym, że "obszary, w których dominuje mieszkalnictwo zostały wyznaczone w studium jako odrębne strefy mieszkaniowo-usługowe (urbanizacyjne). Wyraźne rozróżnienie w studium stref osadniczo-rolnych i mieszkaniowo-usługowych oznacza, że mają one odmienny charakter i nie można wymagać od nich takiego samego sposobu zagospodarowania". Zdaniem pełnomocnika przedstawiona analiza i interpretacja postanowień studium oraz zaskarżonego planu miejscowego jest błędna i oderwana od istoty problemu. Z treści studium jednoznacznie wynikało, że obszar wsi [...] stanowi obszar zurbanizowany z coraz bardziej zanikającą produkcją rolną. Ponadto, w studium wykazano niewielką powierzchnię użytków rolnych, niską przydatność gruntów do produkcji rolnej ze względu na słabą klasę gruntów (V i VI klasa), ekonomiczną nieopłacalność pod względem użytkowania gruntów objętych planem do produkcji rolnej, zmniejszenie zatrudnienia w rolnictwie, a także potwierdzono zanikającą funkcję rolnictwa i konieczność przekwalifikowania terenów na tereny budowlane lub mieszkaniowe, w tym również ze względu na postępującą już urbanizację i przekwalifikowywanie gruntów pod zabudowę. 4.2. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że w jego ocenie brak jest realnych przesłanek dla wyznaczenia takiego przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym, które to przeznaczenie nie znajduje pokrycia ani w aktualnym sposobie użytkowania działek, ani w potrzebach społeczności lokalnej. Traktowanie nieruchomości skarżących jako rezerwy rolniczej lub zieleni jest iluzoryczne, zwłaszcza, gdy rzeczywiste przeznaczenie wynikające z polityki przestrzennej miasta, jak również ze studium, zmierza do urbanizacji. Tego rodzaju pozorne planowanie może powinno być uznane jako działanie naruszające zasadę racjonalności, efektywności i gospodarności zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenia Rady Miasta [...], jakoby brak przeznaczenia przedmiotowych działek pod zabudowę mieszkaniową był zgodny ze studium oraz celami planistycznymi miasta na prawach powiatu, są - zdaniem pełnomocnika skarżących - niezasadne zarówno w płaszczyźnie interpretacyjnej, jak i funkcjonalnej. Studium wyraźnie zakładało możliwość urbanizacji przedmiotowego obszaru, a zastosowane przez Radę Miasta [...] rozwiązania pianistyczne nie odpowiadają ani potrzebom lokalnej społeczności, ani rzeczywistym warunkom terenowym, ani długofalowej wizji rozwoju przestrzennego miasta. Rozwiązania te przede wszystkim stoją w sprzeczności z zasadą proporcjonalności i arbitralnie ograniczają prawo własności w korzystaniu z nieruchomości przez stronę skarżącą. 4.3. Podobne stanowisko zawarto w replice na odpowiedź na skargę K.M. w piśmie z dnia [...] września 2025 r. opisując szeroko sposób użytkowania nieruchomości i polemizując ze stanowiskiem organu. 5. Dnia 15 października 2025 r., bezpośrednio przed wyznaczoną na ten termin rozprawą, do tutejszego Sądu wpłynął wniosek Polskiego Stowarzyszenia na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika (k. 351-354 akt II SA/Go 354/25). Postanowieniem z dnia 4 listopada 2025 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie uznając, że rozstrzygnięcie wniosku Stowarzyszenie zależy od wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) pytania prawnego w sprawie II OPS 1/25. Z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA dnia 15 grudnia 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 1/25, postanowieniem z dnia 10 lutego 2026 r. sąd podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2026 r. sąd odmówił dopuszczenia Polskiego Stowarzyszenia na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Po jego uprawomocnieniu się w sprawie wyznaczona została kolejna rozprawa. 6. Na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zawarte w skargach i podkreślił, że skargi są tożsame z różnicą w przypadku K.M., która dotyczy przeznaczenia terenu jako terenów zielonych, a w przypadku pozostałych skarg chodzi o przeznaczenie rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 8. W sprawie wszystkim skarżącym przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego planu. Jest on niewątpliwy bowiem plan obejmuje stanowiące własność skarżących nieruchomości (H. i E. W. – położone w [...] działki nr ew. [...], C. sp. z o.o. w [...] - działka nr [...], J.W. - działka nr [...], J.A. - działki nr [...] oraz K.M. - działka nr [...]). Umożliwia to merytoryczną ocenę zarzutów skarżących w kontekście tego, czy plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. 9. Oceny czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W powołanym przepisie ustawa rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim norm i ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W obu przypadkach wymaga się, aby naruszenia miały charakter istotny. 10. Ustawa nie definiuje pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani nie typizuje wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" w sprawach dotyczących uchwał planistycznych zastosowanie mają poglądy wypracowane w odniesieniu do instytucji kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie w zakresie przesłanki nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "rażącego naruszenia prawa", które jest naruszeniem prawa dalej idącym niż "naruszenie istotne" (por. wyroki NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, OSNA nr 4/1990 r., poz. 2 oraz z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota nr 26/1991, poz. 14). Z poglądami tymi koresponduje stanowisko doktryny, która typizuje wady uznane za "istotne". Należą do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego lub przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Podkreśla się, że chodzi tu o wadę kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, ale która może dotyczyć nie tylko naruszenia przepisu nie budzącego wątpliwości, ale również jego wykładni (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST nr 4/1997, s. 23 i n.). 11. W syntetycznym ujęciu wszystkie zarzuty skarżących zawarte w skardze oraz polemice z odpowiedzią na skargę dotyczą zasad sporządzenia planu. Nie ma wśród nich zarzutów odnoszących się do trybu sporządzania planu jednakże w ramach kontroli sprawowanej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd stwierdził, że procedura planistyczna, tj. czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. zostały przeprowadzone zgodnie z prawem. Obejmuje to również sytuację prawną skarżących, którzy aktywie zgłaszali swoje uwagi. To, że nie zostały one uwzględnione ma już charakter merytoryczny jako zasady kształtowania polityki przestrzenne. Zasady te są bowiem uznawane za merytoryczne wymogi (treści) kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.) w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, CBOSA). Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, upatrywali naruszenia zasad przez naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 i 7 u.p.z.p. Istotą tych naruszeń jest sprzeczność postanowień planu (w zakresie obejmującym nieruchomości skarżących) z obowiązującym dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez zmianę przeznaczenie ich nieruchomości z terenów osadniczo-rolnych z możliwością zabudowy na tereny rolnicze lub zieleni (symbol RZ) i wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków i miejsc parkingowych. Dalej wskazano na przekroczenie władztwa planistycznego przez gminę i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości) skarżących oraz nieuwzględnienie ich argumentów dowodzących nieadekwatności przyjętego przez organ gminy rozwiązania dla przedmiotowego terenu - nieopłacalności ekonomicznej użytkowania gruntów rolnych (klasy V i VI), zanikającej funkcji rolnictwa oraz konieczności przekwalifikowania przedmiotowych terenów przede wszystkim na cele mieszkalne (zabudowa jednorodzinna). 12. Odnosząc się do tych kwestii należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami skarżonego planu (§ 23 ust. 1) nieruchomości skarżących znajdują się na terenach rolniczych lub zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem RZ, dla których ustala się przeznaczenie: 1) grunty orne; 2) uprawy ogrodnicze; 3) łąki; 4) pastwiska; 5) sady; 6) plantacje; 7) stawy; 8) zieleń. Zgodnie z § 23 ust. 2 planu dla tych terenów zakazuje się lokalizacji: a) budynków, b) miejsc do parkowania. Plan dopuszcza lokalizację obiektów służących do magazynowania, wskazanych w ust. 3 pkt 1, którymi są wiaty i silosy (ich parametry i wskaźniki zabudowy określono w § 23 ust. 3). W Studium działki skarżących należą do strefy określonej jako "strefa osadniczo-rolna" - "tereny zainwestowania wiejskiego z przewagą zabudowy zagrodowej z terenami do tego zainwestowania przyległymi lub z nimi sąsiadującymi" (pkt 2.1). W granicach tej strefy w Studium przewidziano możliwość lokalizacji różnych funkcji, w tym funkcji niezwiązanych z rolnictwem (wśród funkcji możliwych do realizacji jest wymieniona m.in. zabudowa mieszkaniowa i usługowa i techniczna). W Studium posłużono się sformułowaniem "na terenach przewidzianych pod zainwestowanie i zagospodarowanie przewiduje się możliwość lokalizacji różnych funkcji, w tym funkcji niezwiązanych z rolnictwem". Dla strefy oznaczonej jako "strefa upraw rolnych - rolnicza" wyznaczono funkcje przede wszystkim rolnicze. Zwrócić należy uwagę również na to, że obszary, w których przewidziano jako dominujące zabudowę mieszkaniową zostały w Studium określone jako "strefy mieszkaniowo-usługowe (urbanizacyjne)". 13. Mając to na uwadze należało rozważyć, czy pomiędzy wskazanymi zapisami Studium, a postanowieniami § 23 planu zachodzi niezgodność zarzucana w skargach, pamiętając o tym, że jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu miejscowego jest wymóg jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Zgodnie z tymi przepisami uchwalając plan miejscowy organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium i konkretnego przypadku - silniejszy lub słabszy. Zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. W doktrynie podkreśla się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, przy czym jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (tak: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 1 do art. 9). Również w judykaturze akcentuje się, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Podkreśla się również, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07, CBOSA). Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama jednak decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania jest uzależniony od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., II OSK 2769/13. CBOSA). 14. Sąd podziela stanowisko organu gminy, że analiza postanowień Studium wskazuje, że podstawową funkcją omawianej strefy jest osadnictwo i rolnictwo. Zapis mówiący o tym, że w jej granicach dopuszcza się możliwość lokalizacji różnych funkcji, w tym funkcji niezwiązanych z rolnictwem, wyraźnie oznacza, że wszystkie inne formy zagospodarowania niż rolnicze są traktowane jako fakultatywne. Wyraźne rozróżnienie w studium stref osadniczo-rolnych i mieszkaniowo-usługowych sprawia, że mają one odmienny charakter i nie można im przypisywać tego samego sposobu zagospodarowania. W niniejszej sprawie gmina, korzystając z dozwolonego jej ustawą władztwa planistycznego, nie miała obowiązku przyjęcia w planie wszystkich form zagospodarowania, które studium jedynie dopuszczało (funkcje fakultatywne), pod warunkiem że plan nie sprzeciwia się ogólnym kierunkom rozwoju wyznaczonym w studium. Władztwo planistyczne gminy stanowi przy tym jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona wyłącznie do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa, czego nie można w sprawie stwierdzić. 15. Zdaniem sądu funkcja "możliwości zabudowy" ujęta w studium jako fakultatywna nie stanowi imperatywu obligującego organ planistyczny do dopuszczenia jakiejkolwiek zabudowy w planie miejscowym. W odniesieniu do terenu, na którym znajdują się działki skarżących – J.A., C. spółka z o.o. z siedzibą w [...] , H.W, E.W. i J.W. gmina zadecydowała, że w planie będzie to wyłącznie funkcja rolnicza, w przypadku działki skarżącej K.M.– zieleni, co uzasadniono stanem działki oraz tym, że jest to grunt klasy RIII, a przez środek nieruchomości płynie rów melioracyjny. Uwagi skarżących oraz wskazywane w skargach argumenty i zamierzenia skarżących dotyczące ich działek ewidentnie zmierzają do zmiany zasadniczego przeznaczenia terenu. W tym też celu skarżący szeroko i merytorycznie polemizują nie tylko z treścią (normami) planu, ale również z polityką przestrzenną gminy na przedmiotowym terenie, podważając słuszność i celowość przyjętego przez lokalnego prawodawcę kierunku. W procedurze planistycznej, choć nie uwzględniono uwag skarżących, odniesiono się do nich podając uzasadnienie, w którym wskazano że ustalając przeznaczenie poszczególnych terenów, zwłaszcza pod zabudowę mieszkaniową, analizowano zarówno dostępne dokumenty, jak i istniejące uwarunkowania, w tym walory przyrodnicze, sąsiedztwo, położenie poszczególnych nieruchomości względem istniejącej zabudowy oraz ich dostęp do dróg i sieci infrastruktury technicznej. 16. Zdaniem sądu uchwalając plan dla przedmiotowego terenu organ wziął pod uwagę, że przedmiotowe działki znajdują się tuż przy granicy miasta, w otoczeniu terenów rolnych i terenów zieleni. Nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ani do sieci infrastruktury technicznej i nigdy nie były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Plan honoruje zatem stan faktyczny istniejący w momencie jego uchwalania, a potencjalne ograniczenia nim wprowadzone dotyczą tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, które skarżący wywodzili z fakultatywnych funkcji wskazanych w studium. To co skarżący już uzyskali (w odniesieniu do innych działek) pozostaje zagwarantowane. Co najistotniejsze przyjmując przeznaczenie terenu jako rolnicze lub zieleń (symbol RZ) organ gminy nie dokonał "odwrócenia" funkcji dominującej, ponieważ studium nie wprowadziło zabudowy jako funkcji dominującej na danym terenie (strefie), lecz jedynie jako jedną z możliwych opcji. Plan miejscowy, ograniczający możliwość zabudowy, kontynuuje bowiem kierunek osadniczo-rolniczy, który był wpisany w charakter studium. Nie narusza to zatem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. To uwzględnienie skarg doprowadziłoby do ukształtowania zasady w miejsce wyjątku, którym była w studium zabudowa jednorodzinna lub usługowa na przedmiotowym terenie. Takie zaś "odwrócenie" relacji jest w orzecznictwie traktowane jako niezgodność planu ze studium (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2025 r., II OSK 999/22). 17. Kolejną kwestią jest to, że pozostałe rozbudowane argumenty skarg (wraz z wnioskami dowodowymi), poza wyżej rozważonym zarzutem odnoszącym się do niezgodności planu z postanowieniami studium, dotyczą celowości i słuszności (także ekonomicznej) przyjętego przez gminę kierunku zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zdaniem sądu nie mieszczą się one w kryterium legalności, o którym mowa w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny bowiem nie ocenia słuszności ani efektywności przyjętych w planie rozwiązań do czego w istocie sprowadzałoby się rozważanie takich kwestii jak odmienna wizja polityki przestrzennej gminy dotyczącej zabudowy mieszkalnej lub usługowej nieopłacalności ekonomicznej pod względem użytkowania gruntów objętych planem do produkcji rolnej itd. Te racje objęte są wyłączne kompetencjami organu stanowiącego gminy związanego z powierzonym jej władztwem planistycznym. W orzecznictwie podkreśla się wyraźnie, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności, przy którego stosowaniu nie można odbierać organom uchwałodawczym gmin kompetencji związanych z przyznanym ustawowo władztwem planistycznym i możliwymi w tym zakresie do wprowadzenia ograniczeniami własności. Prawo własności, jak i inne prawa oraz wolności konstytucyjne, co wyżej wyraźnie zasygnalizowano, nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom ze względu na ochronę innych wartości oraz ważnego interesu publicznego (z wielu por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2026 r., II OSK 114/24). Z tego też względu sąd nie rozważał tych argumentów oraz nie przeprowadził wniosków dowodowych zawartych w skargach (wskazanych w pkt 1, 2, 3, 4 i 7) jako, że tezy dowodowe wykraczały poza zakres stosowania kryterium legalności. Nadto ich przeprowadzenie byłoby niezgodne z art. 106 § 3 p.p.s.a. 18. Podsumowując, w ocenie sądu organ stanowiący gminy uchwalając plan miejscowy nie naruszył przepisów prawa w zakresie zasad uchwalania planu ani procedury jego uchwalenia. Właściwość organów też została zachowana. Wprowadzone planem ograniczenia własności zmierzały do realizacji przyjętych przez gminę celów ogólnie sformułowanych w studium i uszczegółowionych w planie. Ograniczenie prawa skarżących do zabudowy działek (realizacji innych funkcji niż przewidziane w planie) nie było nadmierne. Z tych względów skargi jako nieuzasadnione, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegały oddaleniu.