II SA/Go 262/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2025 r., znak: [...]Wójt Gminy [...] (dalej jako organ, Wójt) ustalił na rzecz K. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części terenu działki nr ewid. [...]położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538, dalej jako u.p.z.p.), sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym warunków wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, w której zważono, że: 1) wnioskowany teren pod zabudowę sąsiaduje z działkami, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; 2) teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.; 3) projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej zabudowy, 4) grunty objęte inwestycją nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5) zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, 6) planowane zamierzenie nie znajduje się w obszarze, dla którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa wart. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; inwestycja nie znajduje się w strefie kontrolowanej po obu stronach gazociągu, a także nie znajduje się w strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z tych względów spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagane dla wydania decyzji. Organ wskazał również, że decyzja wymagała uzgodnienia w myśl przepisów u.p.z.p., w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 4, tj.: na podstawie pkt 2a - z Powiatowym Państwowym Inspektorem Sanitarnym w [...], pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; na podstawie pkt 6 ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych; pkt 8 - z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]., w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; pkt 9 - z Wójtem Gminy [...] w zakresie obszaru przyległego do drogi gminnej na działce nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...]; oraz nie wymagała uzgodnienia z pozostałymi organami określonymi w art. 53 ust. 4 ww. ustawy. Wójt wskazał, że w toku postępowania pełnomocnik inwestora złożył uwagę do projektu decyzji, wnioskując o zmianę ustaleń w zakresie szerokości elewacji - zwiększenie parametru z 6,80 m do 10,80 m na zakres od 18,00 m do 30,00 m, wysokości zabudowy - do 9,00 m oraz granic obszaru graficznego. Organ podał, że w decyzji uwzględniono uwagę dotyczącą granic terenu inwestycji, natomiast nie uwzględniono uwag dotyczących szerokości elewacji i wysokości budynku, bowiem analiza urbanistyczna nie wykazała w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej o parametrach odpowiadających wartościom wskazanym we wniosku pełnomocnika. Natomiast wskazana w piśmie pełnomocnika szerokość elewacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...], wynosząca 31,50 m stanowi łączną szerokość dwóch budynków - mieszkalnego i gospodarczego, natomiast szerokość budynku mieszkalnego na tej działce wynosi 8,90 m. Organ I instancji wyjaśnił, że pozostałe strony, zarówno na etapie wszczęcia jak i zakończenia postępowania, nie wniosły żadnych uwag do inwestycji planowanej na działce nr [...]- obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: 1.postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprawidłowe ustalenie rzeczywistej szerokości elewacji frontowej zabudowy mieszkalnej w obszarze analizowanym, zwłaszcza na działce nr [...]; a także poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie rzeczywistego charakteru zabudowy na działce nr [...]oraz nieuwzględnienie faktycznej szerokości elewacji frontowej obiektów w zabudowie zagrodowej. 2. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116) przez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej na podstawie błędnie ustalonej średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym oraz pominięcie analizy uzasadniającej ustalenie szerokości elewacji w sposób odmienny od wnioskowanego. W związku z podniesionymi zarzutami w odwołaniu wniesiono o uchylenie w części zaskarżonej decyzji i orzeczenie poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w zakresie od 12,00 m do 25,00 m dla wnioskowanej inwestycji; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z zobowiązaniem do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez szczegółowe zbadanie rzeczywistej szerokości elewacji frontowej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...], dokonania prawidłowej analizy cech zabudowy w obszarze analizowanym z uwzględnieniem całościowego układu zabudowy zagrodowej, uwzględnienia wniosków dowodowych i argumentacji stron postępowania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "szerokość elewacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...], wynosząca 31,50 m stanowi łączną szerokość dwóch budynków - mieszkalnego i gospodarczego, natomiast szerokość budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, wynosi 8,90 m". W ocenie odwołującego ustalenie to jest całkowicie dowolne i pozbawione rzeczywistej podstawy dowodowej - w szczególności organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał rozdzielenia elewacji frontowej na dwa odrębne budynki. Organ ograniczył się do mechanicznego przyjęcia, że na działce znajdują się dwa odrębne budynki i arbitralnie przypisał im określone szerokości elewacji. Tymczasem w zabudowie zagrodowej, jaką jest zabudowa na działce nr [...]- budynek mieszkalny i gospodarczy, często tworzą jeden układ zabudowy prezentujący się jako jeden obiekt o łącznej szerokości elewacji frontowej. W ocenie strony skarżącej, z perspektywy ładu przestrzennego istotna jest łączna szerokość elewacji frontowej zabudowy, która kształtuje charakter architektoniczny obszaru. Natomiast organ nie wykazał, aby budynki na działce nr [...]były oddzielone przestrzennie w sposób uzasadniający odrębną analizę ich parametrów. W odwołaniu wyrażono stanowisko, że wnioskowane przez stronę parametry szerokości elewacji frontowej (od 12,00 m do 25,00 m) nie wykraczają poza ramy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Na działce nr [...]elewacja frontowa zabudowy zagrodowej wynosi 31,50 m, co potwierdza, że w obszarze tym dopuszczalna jest zabudowa o znacznie większej szerokości niż ustalona przez organ. Decyzją z dnia [...] marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. (dalej SKO) uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2025 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium przedmiotowe odwołanie K. K. należało uznać za wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Z dokumentów sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja nie została skutecznie doręczona ww. osobie z powodu podania błędnego kodu pocztowego na kopercie. SKO wskazało, że przedmiotowe odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] grudnia 2026 r., tj. w ostatnim dniu biegu terminu dla drugiej strony postępowania, inwestorki K. K., reprezentowanej przez pełnomocnika – M. S. (pełnomocnik inwestorki odebrał decyzję w dniu [...] grudnia 2025 r.). Organ II instancji podał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję (wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 66/16, LEX nr 2411931). SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w brzmieniu obejmującym zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688), przy czym zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych od dnia 24 września 2023 r. (tj. od dnia wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 7 lipca 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Zdaniem organu II instancji wniosek złożony przez K. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części terenu działki nr ewid. [...]położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] nie spełniał wymogów wynikających z przepisów prawa, bowiem zgodnie z tymi przepisami wniosek winien w formie graficznej przedstawiać także planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. Natomiast na mapie załączonej do wniosku wrysowany został budynek mieszkalny jednorodzinny, jednak nie opisano jego gabarytów. Zadość temu wymogowi czyni odręczne przedstawienie rysunku budynku mieszkalnego ze wskazaniem jego gabarytów. Do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie organ winien wezwać inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. SKO podkreśliło, że tylko wniosek spełniający wymogi formalne może być przedmiotem merytorycznego rozpatrywania przez właściwy organ. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, jest związany wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres, czy też samodzielnie zmieniać lub modyfikować podstawowych cech planowanej inwestycji, gdyż byłoby to orzekaniem o innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Do takich cech należy w szczególności rodzaj i parametry wnioskowanej inwestycji, a także określenie terenu, na którym inwestycja jest planowana do realizacji. Zatem to inwestor określa, jaką konkretnie inwestycję i na jakim terenie chce zrealizować, zaś organ rozstrzyga, czy określona we wniosku inwestycja jest na danym terenie dopuszczalna. W przedmiotowym wniosku jako teren inwestycji K. K. wskazała część działki nr ewid. [...]położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] (zaznaczoną na załączonej mapie kolorem niebieskim), w związku z czym organ I instancji uprawniony był do rozpoznania wniosku oraz dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie w odniesieniu do określonej we wniosku części działki. SKO uznało za przedwczesne stanowisko organu, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wydania decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że teren inwestycji przylega do działki drogowej nr ewid. [...], z której odbywać będzie się główny wjazd. Szerokość frontu wynosi 63,00 m, zaś trzykrotna szerokość frontu wynosi 189,00 m. W związku z tym w rozpatrywanym przypadku obszar analizowany wyznaczono od granic terenu objętego wnioskiem w odległości 189,00 m - jako trzykrotna szerokość frontu. W analizie wskazano, że obszar analizowany tworzą: tereny zabudowy zagrodowej, na którą składają się budynki mieszkalne wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, tereny rolne, tereny leśne, tereny dróg publicznych. Zdaniem Kolegium istnieją co do prawidłowości wyznaczenia w przedmiotowej sprawie granic obszaru analizowanego. W przedmiotowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako teren, którego dotyczy żądanie inwestora ustalenia warunków zabudowy, wskazano część działki nr ewid. [...]położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] (zaznaczoną na załączonej mapie kolorem niebieskim). Taki sposób określenia granic terenu inwestycji ma znaczenie dla oceny prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jak i samej analizy. Zgodnie bowiem z treścią powołanego wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p., ustalenie granic obszaru analizowanego uzależnione jest od szerokości frontu terenu inwestycji. Jeżeli zatem teren inwestycji obejmuje jedynie część działki ewidencyjnej, to ustalając szerokości frontu terenu inwestycji organ powinien uwzględnić jedynie tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej i z której odbywa się główny wjazd na działkę, która jest objęta terenem inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyjaśniono, czy podana przez organ szerokość frontu wynosząca 63,00 m, stanowiąca podstawę do ustalenia granic obszaru analizowanego, odnosi się do tej części granicy działki nr [...]przylegającej do drogi publicznej, która objęta jest terenem inwestycji, czy też obejmuje również pozostałą część granicy ww. działki od strony drogi publicznej, która wykracza poza określone we wniosku granice terenu inwestycji. W ocenie Kolegium, analiza oznaczeń dokonanych na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy może wskazywać, że odległość 63,00 m dotyczy całej granicy działki nr [...]od strony drogi publicznej, zatem również tej części granicy tej działki, która nie została objęta terenem inwestycji. Powyższe może natomiast świadczyć o wyznaczeniu granic obszaru analizowanego niezgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia granic terenu inwestycji określonych we wniosku. Zgodnie bowiem z zasadą dyspozycyjności organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres, czy też samodzielnie zmieniać lub modyfikować podstawowych cech planowanej inwestycji, gdyż byłoby to orzekaniem o innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji. Ponadto, w ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonej funkcji i cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przy czym, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo rozumie pojęcie "kontynuacja funkcji", nie jako tożsamość planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanego przeznaczenia budynku, lecz jako możliwość uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, a samo pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Określenie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, który musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej wnioskowanej zabudowy. W treści sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy zagrodowej, na którą składają się budynki mieszkalne wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, tereny rolne, tereny leśne oraz tereny dróg publicznych. W związku z tym organ I instancji uznał, że wnioskowana zabudowa spełnia zasadę kontynuacji funkcji, tzn. stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak też nie wchodzi w kolizję funkcjonalną z pozostałym zagospodarowaniem. W ocenie Kolegium ocena ta jest przedwczesna mając na względzie dominujące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, a także nie znajduje należytego uzasadnienia w przeprowadzonej analizie. Nowa zabudowa, dla spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, powinna być zabudową, która nie będzie sprzeczna z istniejącą już na wyznaczonym obszarze analizowanym. Może ona więc powtarzać jedną z występujących funkcji, uzupełniać ją lub być niesprzeczna z funkcją zabudowy zastanej w terenie. SKO zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej co do zasady uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13, z dnia 26 listopada 2010 r. II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08). Nie jest zatem możliwe bezrefleksyjne przyjęcie braku sprzeczności między tymi dwiema funkcjami, zwłaszcza w sytuacji, gdy w danym obszarze nie istnieje żadna inna zabudowa, w tym mieszkaniowa jednorodzinna. Ustawowa definicja zabudowy zagrodowej wprowadzona została w dniu 1 stycznia 2022 r. w ustawie z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 81) i w myśl jej aktualnego art. 4 pkt 31, zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano wprawdzie pojęcia "zabudowa zagrodowa", jednak możliwe jest odniesienie się do definicji legalnej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast zabudowa jednorodzinna to w myśl § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zestawienie przytoczonych pojęć wskazuje, że oba rodzaje zabudowy mają wspólny punkt. Zarówno bowiem w zabudowie zagrodowej, jak i jednorodzinnej będą występowały budynki mieszkalne, czyli obiekty umożliwiające całodobowy pobyt ludzi. Natomiast to, co odróżnia je względem siebie, to - w przypadku zabudowy zagrodowej - funkcja budynków mieszkaniowych, jako związanych z uprawą roli, hodowlą, ogrodnictwem lub gospodarką leśną. Zabudowa zagrodowa związana jest więc głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i składają się na nią przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z kolei nie musi być podporządkowana prowadzeniu tego rodzaju działalności, a ponadto nie musi występować w terenie wraz niezbędnymi dla takiej aktywności obiektami gospodarczymi i inwentarskimi. W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie są zatem rodzajowo tymi samym sposobami zagospodarowania terenu pod względem parametrów i cech zabudowy i te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 951/12, z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK316/13 — orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2022 r., II OSK 2813/19). SKO podkreśliło, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ uznał, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może zostać wprowadzona na tym terenie i że nie będzie ona kolidować z istniejącą już na tym obszarze zabudową zagrodową. W tym zakresie w analizie zawarto jedynie ogólne stwierdzenie, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy spełnia zasadę kontynuacji funkcji, tzn. stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak też nie wchodzi w kolizję funkcjonalną z pozostałym zagospodarowaniem. Jednocześnie jednak w analizie nie wyszczególniono, jaki konkretnie rodzaj zabudowań i na których działkach występuje w obszarze analizowanym. Ponadto działka nr [...], której część stanowi teren inwestycji, położona jest poza strefą zwartej zabudowy miejscowości, a w obszarze analizowanym znajdują się w przeważającym zakresie niezabudowane tereny rolnicze i lasy. To więc właśnie tego rodzaju grunty, wraz z zabudową zagrodową, charakteryzują ten obszar i - jeżeli nie zostanie ustalone inaczej w prawidłowo przeprowadzonej i uzasadnionej analizie - wyznaczają wiodący kierunek zagospodarowania. Skoro więc, co od zasady, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa są ze sobą sprzeczne, a na obszarze analizowanym wyznaczonym dla przeprowadzenia analizy w niniejszej sprawie występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i grunty rolne i leśne niezabudowane, a ponadto sama działka nr [...]nie graniczy bezpośrednio z zabudową zagrodową i położona jest poza strefą zwartej zabudowy i otoczona jest przez tereny rolnicze i lasy, to szczególnego, pogłębionego uzasadnienia wymagało przyjęcie, że wnioskowana inwestycja wpisze się w ład przestrzenny o charakterze rolniczym, a nie zurbanizowanym. SKO wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli na wyznaczonym obszarze znajdują się grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa, to co do zasady planowana lokalizacja zabudowy jednorodzinnej nie jest możliwa z powodu braku kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2022 r., II OSK 2813/19 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się również, że nie jest tak, iż zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna nie mogą współistnieć, lecz jednocześnie wskazuje się, że każdy taki przypadek wymaga zindywidualizowanej oceny, wynikającej z przeprowadzonej analizy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r., II OSK 1481/21). Może być bowiem tak, że inwestycja sąsiadować będzie z typową zabudową siedliskową, gdzie dominujące miejsce zajmuje dom mieszkalny rolnika, ale może też sąsiadować z zabudową gospodarczą oddaloną od siedliska, zwłaszcza emitującą uciążliwe zapachy lub hałasy (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 629/20. W ocenie Kolegium, właśnie tej zindywidualizowanej oceny zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w analizie. Jeżeli organ I instancji uznał, że wnioskowana zabudowa oraz zabudowa zagrodowa zastana w obszarze analizowanym ze sobą nie kolidują, lecz wręcz wnioskowana zabudowa będzie miała charakter uzupełniający do zastanej zabudowy, to powinien wykazać okoliczności na to wskazujące w uzasadnieniu decyzji. Powinno to również przede wszystkim wynikać ze sporządzonej w sprawie analizy. Ze względu na wskazane wyżej okoliczności SKO uznało, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano należycie spełnienia przez wnioskowaną inwestycję przesłanki określonej w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p, tj. że funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie kolidować z funkcją zabudowy zagrodowej i nie naruszy ładu przestrzennego terenu znajdującego się poza zwartą zabudową i składającego się co do zasady z gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie uzasadnił szczegółowo wyboru wprowadzenia na ten teren działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i tym samym nadania takiego kierunku kształtowania ładu przestrzennego tego obszaru w przyszłości. Zdaniem SKO powyższe uchybienie Wójta stanowiło nie tylko naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale też naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, nie ocenił należycie zebranego materiału dowodowego - w szczególności przeprowadzonej analizy funkcji, jak też nie uzasadnił decyzji w sposób, który pozwalałaby na poznanie procesu decyzyjnego w zakresie wyboru wnioskowanej funkcji jako predysponowanej do wprowadzenia na obszarze objętym analizą. Uchybienia te miały wpływ na sprawy, bowiem w ich efekcie inwestorowi wydano promesę możliwości zabudowy terenu inwestycji budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o ustalonych parametrach, która może powstać w otoczeniu zabudowy zagrodowej oraz niezabudowanych terenów rolnych i leśnych. Powyższe powinien mieć na względzie organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu w kwestii sposobu ustalenia przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej spornej inwestycji, wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116 zwanego dalej również "rozporządzeniem"), ustalenia, o których mowa w § 1 (tj. ustalenia dotyczące linii zabudowy; maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; szerokości elewacji frontowej; wysokości zabudowy; geometrii dachu - kąta nachylenia i układu połaci dachowych; minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej; minimalnej liczby miejsc do parkowania), określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Zatem punktu odniesienia do ustalenia wymagań w powyższym zakresie nie może stanowić zabudowa o innej funkcji niż wnioskowana. Skoro przedmiotowy wniosek obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to zgodnie z wymaganiem wynikającym z § 2 ust. 2 rozporządzenia, poszczególne parametry, o których mowa w § 1, organ powinien określić na podstawie istniejącej na obszarze analizowanymi zabudowy i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Z tych względów w ocenie SKO analiza parametrów zabudowy o innej funkcji niż wnioskowana, w tym funkcji gospodarczej, jest bezzasadna. Nadto ze względu na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności wskazanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji, organ II instancji uznał, że przedwczesne byłoby odnoszenie się na obecnym etapie postępowania do poszczególnych parametrów inwestycji ustalonych przez ten organ na podstawie przepisów ww. rozporządzenia. W ocenie SKO w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy- do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przede wszystkim wobec braku wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje naruszenie przez organ I instancji wymagań art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności konieczne będzie wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, ponowne dokonanie ustaleń dotyczących prawidłowego ustalenia wynik obszaru analizowanego i spełnienia przesłanek wydania decyzji wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia SKO wniósł K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając decyzji: 1.naruszenie art. 63 § 1 i2 , art. 127 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy: odwołanie K. K. dotyczyło wyłącznie kwestii prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej, w zakresie zaskarżonym i objętym odwołaniem sprawa nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, przesłanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy wynikały z zagadnień w całości nieobjętych odwołaniem. Uzasadnienie odwołania w całości odnosiło się wyłącznie do kwestii prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej żaden fragment odwołania nie dotyczy innych zagadnień proceduralnych ani merytorycznych w konsekwencji nie było też podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; 2. naruszenie art. 139 k.p.a. wyrażającego zakaz reformationis in peius oraz zasadę związania organu odwoławczego zakresem zaskarżenia, przez wyjście poza granice odwołania i oparcie rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawach nieobjętych treścią odwołania K. K., który zaskarżył decyzję organu I instancji wyłącznie w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej, nie kwestionując pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji; a także niewykazanie przesłanek uzasadniających wyjście poza granice odwołania, o których mowa w art. 139 k.p.a., tj. że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przewidzianych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że odwołanie K. K. obejmowało wyłącznie kwestię prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej. Strona nie kwestionowała prawidłowości wniosku inwestorki pod względem formalnym, ani zasadności wyznaczenia obszaru analizowanego, ani dopuszczalności zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej. Ponadto w tym zakresie z treści odwołania wynikało, że decyzja jest zaskarżona w tej części, a więc działanie SKO w pozostałej części było działaniem z urzędu mimo, że k.p.a. wymaga odwołania strony (art. 127 k.p.a.), co oznacza rażące naruszenie prawa. Skoro odwołanie nie obejmowało tych zagadnień, SKO zgodnie z zasadą związania zakresem zaskarżenia nie było uprawnione do oparcia rozstrzygnięcia na innych podstawach. Ponadto naruszenie zakazu reformationis in peius jest dozwolone wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało, aby którakolwiek z tych przesłanek zachodziła. Oznacza to, że Kolegium naruszyło art. 139 k.p.a., rozstrzygając sprawę w zakresie wykraczającym poza granice odwołania, bez spełnienia warunków ustawowych zezwalających na takie działanie. Ustosunkowując się do sprzeciwu SKO wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymaga podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." W orzecznictwie stwierdza się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18 oraz z dnia 2 października 2021 r., I OSK 1570/21, z dnia 20 marca 2024 r., I OSK 259/24, CBOSA). Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., III OSK 64/22, CBOSA). SKO wskazało, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życic niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust, 1 pkt 1 ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust, 1a ustawy zmienianej w art. 1. Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut podniesiony w sprzeciwie, że SKO wobec kwestionowania przez stronę zasadności decyzji organu I instancji wyłącznie w zakresie prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej, było związane zakresem odwołania (zaskarżenia) i nie było uprawnione do oparcia rozstrzygnięcia na innych podstawach. Przechodząc do uprawnień organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, należy podkreślić, że organ ten jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji w jej całokształcie. W orzecznictwie wskazuje się, że organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego. Jednocześnie uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały ściśle określone w art. 138 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Czyni tak wówczas, gdy jego rozstrzygnięcie sprawy jest takie samo, jak rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Taka decyzja jest następstwem uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i słuszna lub że dotknięta jest wadą nieistotną albo że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 139 k.p.a. Z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z Kodeksem zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., I GSK 1725/18, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., I GSK 300/18, CBOSA, wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2009/9/938). Należy dodać, że w orzecznictwie reprezentowane jest również odmienne stanowisko, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (zob. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19, z 25 czerwca 2013 r., I OSK 309/12; z 5 lipca 2017 r., II OSK 2746/15). Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia (np. w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej stanowi), którą mogą funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Zważyć również trzeba, że skarżący złożył odwołanie od "decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy", w którym został podniesiony m.in. zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wniósł o uchylenie w części zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przez organ odwoławczy zasady reformationis ine pius (art. 139 k.p.a.). Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określony w tym przepisie zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji i jest jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącą doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie. Zakaz ten polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji nie może zmienić tego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (wyrok NSA z dnia 19 maja 2026 r., I OSK 1740/24, CBOSA). W orzecznictwie trafnie podnosi się, że przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 25/18, CBOSA). Niemniej jednak zauważyć należy, że w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie można naruszyć tak zdefiniowanego zakazu reformationis in peius. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zakaz o którym mowa w art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego podjętej w wyniku merytorycznej kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., I OSK 1573/22, CBOSA). Stanowisko takie ukształtowała uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, aprobowana przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 742, nb 8 do art. 139; zachowuje aktualność mimo nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., I GSK 3358/18, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2024 r., I OSK 2107/24, CBOSA). Należy dodać, że skarżący nie jest podmiotem, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela umotywowane stanowisko SKO odnośnie wadliwości wniosku o ustalenie warunków zabudowy, podniesionych wątpliwości w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który jest uzależniony od szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), czy w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej inwestycji. W tej ostatniej kwestii organ I instancji powinien określić ten parametr na podstawie istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (§ 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116). Oznacza to, że analiza parametrów zabudowy o innej funkcji niż wnioskowana, w tym funkcji gospodarczej, jest niezgodna z prawem. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że organ I instancji nie wykazał w sposób należyty, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). SKO zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy zagrodowej, na którą składają się budynki mieszkalne wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, tereny rolne, tereny leśne oraz tereny dróg publicznych. Działka nr [...], której część stanowi teren inwestycji, położona jest poza strefą zwartej zabudowy miejscowości, a w obszarze analizowanym znajdują się w przeważającym zakresie niezabudowane tereny rolnicze i lasy. Należy wskazać, ze dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie jest konieczne powielenie dotychczasowej funkcji. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza bowiem tożsamości funkcji istniejącej oraz planowanej (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, CBOSA). Dla oceny spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) kluczowe znaczenie ma to, czy planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją istniejącą na obszarze analizowanym w kontekście wymogu zachowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz zasady prawa do zabudowy nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jednym z niezbędnych elementów, których istnienie determinuje uznanie danej zabudowy za zabudowę zagrodową, jest dom mieszkalny wykorzystywany przez rolnika w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa może co prawda obejmować również budynki gospodarcze położone poza tradycyjnie rozumianym siedliskiem (obejmującym dom mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi w ramach jednego podwórza), położone nawet w znacznym oddaleniu od tego siedliska, ale zawsze w jej skład musi wchodzić dom mieszkalny, w którym rolnik zamieszkuje (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, CBOSA). NSA w wyroku z dnia 27 września 2022 r., (II OSK 2813/19, CBOSA) stwierdził, że połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r., II SA/PO 797/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r., II SA/Gd 922/23, CBOSA). Jednocześnie w judykaturze wyrażono stanowisko, zgodnie z którym zbyt rygorystyczny jest pogląd, że zabudowa zagrodowa nie może, a limine, stanowić podstawy do ustalenia, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., parametrów urbanistycznych i architektonicznych w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkalnej. Jeżeli chodzi o dopuszczalność współwystępowania zabudowy zagrodowej z zabudową jednorodzinną to istotne znaczenie ma w szczególności to, czy chodzi o sąsiedztwo planowanej zabudowy mieszkaniowej z typową zabudową siedliskową, gdzie dominujące miejsce zajmuje dom mieszkalny rolnika, czy też chodzi o sąsiedztwo z zabudową gospodarczą oddaloną od siedliska, zwłaszcza emitującą uciążliwe zapachy lub hałasy. Każdy taki przypadek wymaga zindywidualizowanej oceny (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 629/20, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r., II OSK 1481/21, CBOSA). Mając na uwadze wskazane okoliczności i stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, SKO zasadnie zwróciło uwagę, że jeżeli organ I instancji uznał, że wnioskowana zabudowa oraz zabudowa zagrodowa zastana w obszarze analizowanym ze sobą nie kolidują, lecz wręcz wnioskowana zabudowa będzie miała charakter uzupełniający do zastanej zabudowy, to powinien wykazać okoliczności na to wskazujące w uzasadnieniu decyzji. Powinno to również wynikać ze sporządzonej w sprawie analizy. Organ I instancji powinien wnikliwie ocenić, czy funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie kolidować z funkcją zabudowy zagrodowej i nie naruszy ładu przestrzennego terenu znajdującego się poza zwartą zabudową i składającego się co do zasady z gruntów rolnych i leśnych. Reasumując, zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności w sprawie i tym samym naruszył przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.