II SA/Go 240/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] – obręb [....] postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżącemu R. C. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Rada Gminy podjęła w dniu 21 grudnia 2015 r. uchwałę nr XVII/132/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] (Dz. Urz. Województwa z 2016 r., poz. 12). R.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę w części, w zakresie w jakim przewiduje ustalenie terenu zieleni urządzonej na działkach w [...], położonych przy ul. [...]. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Gminy planu i urządzenie na działkach [...] terenu zieleni urządzonej, w sytuacji gdy nie ma ku temu żadnych podstaw, w przeszłości takie ograniczenia nie istniały, na terenie tym i tak znajdują się wcześniej postawione obiekty, parametry powierzchni biologiczne czynnej są takie sam jak na obszarze, gdzie teren zielni urządzonej nie obowiązuje, zagrożenie powodziowe jest na takim samym poziomie jak na obszarze, gdzie teren zieleni urządzonej nie obowiązuje, a w szczególności przy zalewie znajduje się już plaża przeznaczona na sport rekreacje, - art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Gminy przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego, a to ze względu na wyznaczanie na przeważającej części działek stanowiących jego własność na teren zieleni urządzonej, co wyklucza ich jakąkolwiek zabudowę, szczególnie, że poprzedni plan takich ograniczeń nie przewidywał, a nie pojawiły się od tamtego czasu żadne okoliczności mogące teraz uzasadniać taką zmianę, - naruszenie art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jedynie iluzoryczne rozstrzygnięcie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą do projektu, poprzez co naruszono również istotnie procedurę (tryb) sporządzania i uchwalania planu. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w części, tj. § 3 pkt 2 oraz § 4 pkt 3 i 6, § 10 pkt 2 a, § 11 w zakresie w jakim przewiduje teren zielni urządzonej na działkach [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Taki właśnie akt stał się przedmiotem skargi R.C., który zakwestionował legalność części uchwały Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2015 r. nr XVII/132/2015, podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...], w odniesieniu do należących do niego działek. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do kategorii takich spraw należały skargi na uchwały organów gminy, składane na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.), w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W świetle ówcześnie obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zgodnie z art. 2 pkt 2 zniosła powyżej wskazany obowiązek. Jednakże stosownie do jej art. 17 ust. 2, przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., oraz przepisy m.in. u.s.g. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych dopiero po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W myśl art. 18 ustawy ustawa zmieniająca weszła w życie 1 czerwca 2017 r., a więc do aktów wydanych przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy u.s.g. oraz art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. W niniejszej sprawie, z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego aktu, tj. 21 grudnia 2015 r., bez wątpienia zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące przed 1 czerwca 2017 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przedstawiane jest stanowisko, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie, iż wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa może być przez stronę składane wielokrotnie, stawiałoby wzywającego w bardziej uprzywilejowanej pozycji od innych wnoszących skargi podmiotów. Jednokrotna możliwość składania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi gwarancję stabilności obrotu prawnego i jasnych zasad postępowania. Stawiając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa obok innych środków odwoławczych, takich jak odwołanie czy zażalenie, należy zwrócić uwagę, że traktować je trzeba w taki sam sposób, nie ma bowiem podstaw do uprzywilejowania tego właśnie środka odwoławczego względem innych. Stanowisko powyższe ugruntowane zostało przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por.: postanowienia NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06 czy z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 754/08, LEX nr 506026; a także postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 605/09). Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 111/22 rozpatrywał już skargę R.C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2015 r. nr XVII/132/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...]. Powyższa skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 maja 2022 r. w związku z wniesieniem skargi po upływie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że analiza akt sprawy wykazała, że pismem z dnia [...] października 2021 r. (data wpływu do organu – 12 października 2021 r.) skarżący zwrócił się do organu o dokonanie zmiany skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to pismo bez wątpienia należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnik organu wskazał, że skarżący nie wystosował do organu żadnego innego wezwania do usunięcia prawa. Podał również, że odpowiedź na wezwanie z 11 października 2021 r. została udzielona skarżącemu telefonicznie oraz na spotkaniu Komisji Rolnictwa. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu, potwierdzającego udzielenie skarżącemu przez organ oficjalnej odpowiedzi na powyższe wezwanie. Skoro zatem organ nie udzielił R.C. odpowiedzi na wystosowane przez niego wezwanie z dnia [...] października 2021 r., skarżący – w świetle przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., uprawniony był do wniesienia skargi na sporną uchwałę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – jak wskazał Sąd - wpłynęło do organu w dniu 12 października 2021 r., a zatem ustawowy termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 13 grudnia 2021 r. (poniedziałek). Jak wynika z prezentaty Sądu, R.C. wniósł skargę bezpośrednio do Sądu dopiero w dniu 25 stycznia 2021 r., a więc znacznie po upływie terminu do jej wniesienia, co obligowało Sąd do jej odrzucenia. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż skarżący dwukrotnie wzywał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Pierwsze wezwanie zostało skierowane w dniu 11 października 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi ze strony organu, natomiast kolejne zostało wniesione w dniu 22 czerwca 2022 r. (data wezwania – 23 maja 2022 r.). Pismem tym skarżący zwrócił się do organu o dokonanie zmiany zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to pismo bez wątpienia należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew stanowisku skarżącego pismem wzywającym organ do usunięcia naruszenia prawa nie było pismo z dnia [...] października 2022 r. (data wpływu do organu – 2 listopada 2022 r.). W piśmie tym bowiem skarżący zwrócił się do organu z prośbą o rozważenie możliwości wypłaty odszkodowania "za naruszenie prawa własności". Analiza dokumentów zebranych w aktach rozpoznawanej sprawy oraz sprawy o sygn. akt II SA/Go 111/22 prowadzi zatem do wniosku, że skarżący w sprawie uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej skargi złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa już pismem z dnia [...] października 2021 r., wobec czego złożenie ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] maja 2022 r., jest niedopuszczalne. Czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością wywołującą skutki prawne, dlatego nie może być przez stronę powtarzana, a jako skuteczną traktować należy pierwszą z dokonanych czynności. Zatem ponowne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2022 r. było nieskuteczne i niedopuszczalne. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko raz, należało przyjąć, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna, wobec czego podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.