II SA/Go 235/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...].

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M.M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2020r. o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2020 r. 1.1. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. M.M. od dnia [...] października 2020 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu 3 listopada 2020 r. skarżąca otrzymała wezwanie do osobistego zgłoszenia się na wizytę w tym urzędzie w dniu 12 listopada 2020 r. o godzinie 11:00 do doradcy klienta w celu sporządzenia Indywidualnego Planu Działania. M.M. zgłosiła się na umówiony termin, jednak nie została wpuszczona do urzędu, ponieważ nie posiadała maseczki, ani innych środków profilaktycznych zasłaniających nos i usta. Mimo udzielonej informacji o obowiązku zasłaniania nosa i ust w budynku użyteczności publicznej i skutkach niezastosowania się do niego, skarżąca odmówiła jego realizacji i opuściła urząd informując, że nie zamierza go zrealizować, bo nie ma on podstaw prawnych. Nie stawiła się też na spotkanie w kolejnych 7 dniach i nie podała, zdaniem organu, uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Wobec powyższego Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2020 r. na okres 270 dni z powodu trzeciego niestawiennictwa. 1.2. Od tej decyzji M.M. wniosła w terminie odwołanie podnosząc, że stawiła się na wezwanie organu w umówionym terminie, a obowiązek wymagany przez pracowników urzędu nie ma oparcia konstytucyjnego i ustawowego. Nadto wskazała, że ze względów zdrowotnych nie może nosić osłony na twarzy. 1.3 Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (test jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1409) bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia w myśl, którego starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, w zależności od liczby niestawiennictw tj. na okres 270 dni w przypadku trzeciego niestawiennictwa. Warunkiem koniecznym, żeby niestawiennictwo w wyznaczonym terminie nie skutkowało utratą statusu bezrobotnego jest spełnienie łącznie dwóch warunków: powiadomienie powiatowego urzędu pracy w okresie do 7 dni o przyczynie niestawiennictwa oraz podanie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. 1.4. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji, że M.M. zgłosiła się do właściwego urzędu w dniu wyznaczonej wizyty, a wizyta ta nie została zrealizowana z tego powodu, że skarżąca nie posiadała osłony na nos i usta Wojewoda podtrzymał stanowisko Starosty Powiatu i potwierdził, że okoliczności te nie mogą być uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Podkreślił, że wizyta skarżącej u doradcy klienta miała na celu realizację konkretnego i obligatoryjnego działania - sporządzenia Indywidualnego Planu Działania. Działanie to wymaga bezpośredniej współpracy pomiędzy doradcą klienta a samym bezrobotnym. W sytuacji bezpośredniego kontaktu bezrobotnego z pracownikiem urzędu konieczne było zachowanie reżimu sanitarnego. Wymagała tego również panująca sytuacja epidemiologiczna, bowiem zachowanie reżimu sanitarnego ma na celu ochronę całego społeczeństwa. Reżim ten wynikał, jak wskazał organ, z przepisów art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 1845; dalej u.z.z.z.) oraz obowiązującego w dacie wizyty rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1758) nakładającego na interesantów przebywających w budynkach użyteczności publicznej obowiązek zakrywania ust i nosa. Obowiązek ten był skarżącej znany, bo została on nim poinformowana, był on upubliczniony i wskazany w informacji umieszczonej na drzwiach zewnętrznych urzędu. M.M. miała zatem obiektywną możliwość odbycia wizyty przy zachowaniu wymaganych środków bezpieczeństw ale z niej nie skorzystała z tej możliwości z powodu odmowy zakrycia okolic twarzy maseczką lub inną formą ochrony. 2. W skardze wniesionej za pośrednictwem organu do tutejszego sądu w ustawowym terminie M.M. zakwestionowała wydaną decyzję podnosząc, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładały na nią obowiązku zasłaniania ust i nosa w miejscach publicznych. Z tych względów brak było podstaw do uznania, że brak realizacji celu wizyty nastąpił z jej winy. 3 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). 5. W stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy i tak samo przedstawianym przez skarżącą nie budzi wątpliwości, że w dniu 12 listopada 2020 r. skarżąca stawiła się na wizytę w celu sporządzenia Indywidualnego Planu Działania w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy, ale nie została do tego Urzędu przez jego pracownika wpuszczona z tego powodu, że nie posiadała żadnej osłony na nos i usta. Mimo pouczenia skarżąca odmówiła realizacji tego wymogu i w ciągu następnych 7 dni nie zrealizowała obowiązku wizyty. Z tej też przyczyny uznając, że z winy strony polegającego na nierealizacji wymogu określonego w § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 października 2020 r. nie doszło do realizacji wizyty organy uznały, że zaszła, określona w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, przesłanka do utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. 6. Kwestia obowiązywania nakazu noszenia maseczki, między innymi w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, w dacie tego zdarzenia i dniach po nim następujących aż do wydania decyzji przez organ I instancji jest kluczowa dla oceny legalności kontrolowanych aktów, gdyż obowiązywanie tej podstawy prawnej determinuje całość postępowania administracyjnego w sprawie, jak i jego skutki prawne. Z tych względów w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego, czy obowiązek (nakaz) wskazany w przepisie § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 października 2020 r. ma podstawę ustawową, zgodną z wzorcem konstytucyjnym. W tej mierze należy wskazać, że standardem demokratycznego państwa prawnego jest to, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa, porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (TK) ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Zgodnie z tymi poglądami im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki, tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (por. wyroki TK z 16 stycznia 2007 r., U 5/06 oraz 10 września 2001 r., K 8/01). Prawodawcy nie wolno zatem przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie. Wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zasadza się na tym, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej, określonej w ustawie. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi, ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Wymogi te nie mogą być obchodzone czy relatywizowane szczególnie w przypadku sankcji, które ze w swej istoty głęboko ingerują w prawa i wolności obywatelskie, a będące konsekwencją naruszenia nakazu, który to, niezależnie od słuszności intencji i merytorycznego jego uzasadnienia, sprowadza się do ograniczenia podstawowego prawa człowieka i obywatela czyli jego wolności. 7. Powyższe standardy konstytucyjne nie zostały spełnione w przedmiotowym przypadku, bowiem ograniczenie (nakaz), którego naruszenie stanowiło podstawę zastosowania sankcji w sprawie wynika samoistnie z przepisu § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. i nie opiera się na podstawie ustawowej. Analiza odesłania zawartego w art. 46b u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego rozporządzenia oraz w dacie zdarzenia stanowiącego podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji, wskazuje, że zakresem tej delegacji były objęte następujące ograniczenia, nakazy i zakazy na zagrożonym obszarze: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 u.z.z.z.; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży, jej części, maski, maseczki, przyłbicy lub kasku nie mieści się w żadnym z tych punktów, gdyż dotyczy stosowania środków profilaktycznych. Świadczy o tym nie tylko sama istota tego obowiązku, ale również jego odrębne umiejscowienie w § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. W szczególności przepis art. 46b pkt 4 u.z.z.z., zawierał upoważnienie do określenia w rozporządzeniu obowiązku stosowania środków profilaktycznych, jednakże w odniesieniu do osób chorych i podejrzanych o zachorowania, czego nie reguluje przecież § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c wskazanego rozporządzenia. Obowiązujące wówczas przepisy ustawy nie mogły zatem stanowić delegacji do wprowadzenia powszechnego obowiązku noszenia maseczek w miejscach ogólnodostępnych, w tym w budynkach użyteczności publicznej przez wszystkie osoby przebywające w tych miejscach. 8. Rozstrzygającym o słuszności przyjętego wyżej stanowiska argumentem jest zmiana stanu prawnego dokonana przez ustawodawcę, polegająca na dodaniu do art. 46b punktu 13 u.z.z.z o treści "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Przepis ten został dodany przez art. 15 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz. U. poz. 2112) i obowiązuje od 29 listopada 2020 r., co oznacza, że nie obowiązywał on w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. oraz zdarzenia (okresu 7 dni liczonego od dnia wizyty – dni 12 -19 listopada 2020 r.), z którego organy wywodzą negatywne dla skarżącej skutki prawne. Treść tej nowelizacji, w nawiązaniu do tego, o czym była wyżej mowa jeśli chodzi o standardy relacji między ograniczeniem praw i wolności obywatelskich a realizacją delegacji ustawowych, musi być bowiem uznana za tzw. nowelizację normatywną czyli zmianę prawotwórczą wprowadzającą normy dotychczas nieobowiązujące (na temat charakteru i przykładów takiej zmiany por. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 153 i n.). 9. Sąd zdaje sobie sprawę ze znaczenia obowiązków profilaktycznych dla ograniczenia lub zapobieżenia skutkom pandemii oraz specyfikę stanu sprawy, w której skarżąca mając na wzgląd dobro innych osób – pracowników organu mogła wykazać się dobrą wolą i zastosować jakiś środek profilaktyczny zasłaniający nos i usta. Taka negatywna społeczna ocena zachowania skarżącej i jej subiektywnej postawy nie może być jednak brana pod uwagę jako argument prawny rozstrzygający problem sprawy na poziomie aksjologii konstytucyjnej. To bowiem, że ustawodawca dopełnił spoczywającego na nim obowiązku później, niż powinien nie może w państwie prawa stanowić podstawy do sankcjonowania jednostki na podstawie przepisu wprowadzonego niezgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. Przyzwolenie na takie działanie w ogólnym wymiarze może prowadzić do dużo poważniejszych skutków społecznych i prawnych, niż odstąpienie od zastosowania sankcji w jednostkowym przypadku. W sytuacji, w której zastosowana wobec skarżącej sankcja wynika z obowiązku wprowadzonego z ewidentnym naruszeniem standardu konstytucyjnego nie można jej wywodzić z obowiązku współpracy wynikającego z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem ta ustawa nie odnosi się do stosowania środków w profilaktycznych w związku ze stanem epidemicznym. Środki takie jak noszenie maseczek, w wymiarze prawno-konstytucyjnym, ograniczają prawa i wolności obywatelskie, a więc wymagają wyraźnego określenia w ustawie. Oceniając ten aspekt dodać należy, że w okresie od uchwalenia pierwszych tzw. przepisów antycovidowych do dnia wprowadzenia ustawowego obowiązku zakrywania ust i nosa, w tym noszenia maseczek, po stronie prawodawcy nie wystąpiły jakiekolwiek obiektywne przeszkody uzasadniające odstępstwo od wskazanych wyżej standardów. W szczególności nie został wprowadzony jakikolwiek stan szczególny przewidziany Konstytucją przyznający większe kompetencje władzy wykonawczej, a zatem usprawiedliwiający ograniczenia w sferze wolności i praw obywateli za pomocą aktów wykonawczych. Odnosząc się do tej kwestii warto również zwrócić uwagę na to, że wprowadzając, z dniem 8 marca 2020 r., do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi tzw. przepisy antycovidowe (ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) pamiętano o uregulowaniu wielu innych szczegółowych kwestii, takich jak przykładowo wyłączenie stosowania w sytuacji pandemicznej przepisów o zamówieniach publicznych, co regulował już art. 46c u.z.z.z. w pierwszej jego wersji. Obowiązku zakrywania ust i nosa, w tym za pomocą maseczek, tak przecież elementarnego i powszechnego i stosowanego na całym świecie środka profilaktycznego, w przepisach nowelizacji z 2 marca 2020 r. nie zawarto i pojawił się on dopiero na skutek zmiany dokonanej ponad 8 miesięcy później. 10. Z tych względów Sąd stwierdzając niezgodność przepisu § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP musiał uznać, że sankcjonowanie strony za niewykonanie obowiązku, który nie wynikał z ustawy nie było zgodne z prawem, a które to bezpośrednio przekładało się na ocenę zachowana skarżącej jako wypełniającego przesłankę art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Stwierdzając zatem naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego, mające bezpośredni wpływ na wynik postępowania, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz, zważywszy na kwalifikację stwierdzonego naruszenia prawa oraz jego skutki, również poprzedzającą ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w niniejszym orzeczeniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).