II SA/Go 196/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. B. (skarżący, inwestor) utrzymał w mocy decyzję Starosta [...] z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia K.B. pozwolenia obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...]. 2. Stan tej sprawy był następujący: dnia 11 lipca skarżący złożył do organu I instancji wniosek o zatwierdzeni projektu budowlanego oraz udzielenie mu pozwolenia obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...]. Po sprawdzeniu kompletności oraz zgodności z prawem wymaganej dokumentacji organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2025 r., wezwał inwestora do usunięcia wskazanych tam nieprawidłowości, w tym doprowadzenia projektowanego zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] nr XXXVIII/245/22 z [...] czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Osiedla [...] w [...], zwana dalej planem miejscowym), a także doprowadzenia do zgodności z wymogami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie uznając, że nie wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte Starosta [...] wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2025 r., odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu I instancji ilość pokoi z łazienkami i aneksami kuchennymi w każdym pomieszczeniu, a także usytuowanie klatek schodowych wskazuje, że zaprojektowany budynek nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (4 klatki schodowe, 14 pokoi, 12 pokoi z aneksem kuchennym,12 łazienek, co umożliwi wyodrębnienie 12 samodzielnych lokali mieszkalnych). Według organu świadczy to o funkcji właściwej dla budynku wielorodzinnego i stanowi próbę obejścia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dozwalającego zabudowę jednorodzinną. Tą zaś jest, zgodnie z art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydawania decyzji t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 572 ze zm.), "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku". Nadto budynek został usytuowany na projekcie niezgodnie z linią zabudowy w planie (MN4), gdyż front budynku (główne wejście) znajduje się prostopadle do linii zabudowy wyznaczonej na planie. 3. W odwołaniu wniesionym w terminie skarżący, domagając się uchylenia decyzji i zatwierdzenia projektu podniósł, że organ I instancji dokonał błędnej oceny przedstawionych rozwiązań projektowych, co w połączeniu z subiektywną interpretacją przepisów, skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Skarżący uznał za bezpodstawne stanowisko organu I instancji przyjmującego funkcję wielorodzinnej budynku i niezgodność projektowanego budynku z funkcją mieszkalną jednorodzinną określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że liczba poszczególnych rodzajów pomieszczeń oraz ich układ wynika wyłącznie z indywidualnych potrzeb i fanaberii inwestora. Wskazał tu na brak przepisu ograniczającego prawa inwestora co do dowolności kształtowania układu funkcjonalnego. W ocenie skarżącego zarzut zaprojektowania budynku niezgodnie z linią zabudowy wynika z błędnej interpretacji pojęcia elewacji frontowej. Jak podkreślił - nie ma legalnej definicji elewacji frontowej i nie ma podstaw do założenia, że elewacja frontowa jest tam gdzie znajduje się wejście do budynku. 4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] w całości podzieli ustalenia oraz kwalifikację prawną organu I instancji. W jego ocenie skarżący został zasadnie zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy czym dwie z nich nie zostały usunięte. Wojewoda wskazał, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje opisany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja jest zlokalizowana w na działce nr [...] leżącej na terenie oznaczonym na rysunku symbolem MN4 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 11 planu). Zaprojektowany budynek posiada 14 pokoi, 12 pokoi z aneksem kuchennym, 12 łazienek oraz 4 klatki schodowe. Z powyższego wynika, że w zaprojektowanym budynku można wydzielić 12 lokali i każdy z nich może stanowić odrębny lokal mieszkalny. Zdaniem Wojewody zaprojektowany budynek nie mieści się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego w zw. z zapisami planu. Stanowisko inwestora w którym deklaruje on, że zaprojektował budynek jednorodzinny dwulokalowy, a układ przestrzenny wnętrza budynku stanowi "fantazję inwestora i wynika z indywidualnych potrzeb" nie może zostać uwzględniony przez organy architektoniczno-budowlane. Tak duża liczba pomieszczeń z wydzielonym aneksem kuchennym, na łącznej powierzchni użytkowej ok. 520 m2 w ocenie organu odwoławczego wskazuje na spełnianie funkcji budynku wielorodzinnego, której miejscowy plan nie przewiduje. W ocenie Wojewody także wzgląd na ochronę interesu prawnego osób trzecich, w tym właścicieli działek sąsiednich, wymaga dokonanie w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na jej podstawie dokonanie weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Tylko w ten sposób przeprowadzona kontrola zapewnić może zgodność projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane zamierzenie budowlane to próba obejścia zapisów obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii usytuowania ściany frontowej budynku względem obowiązującej linii zabudowy Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 2 planu miejscowego przez obowiązującą linie zabudowy należy rozumieć linię, na której nakazuje się lokalizować ścianę frontową budynku. W ocenie organu jest to ściana z głównym wejściem niebędąca ścianą szczytową. Przedmiotowy budynek zaprojektowany został z dachem dwuspadowym i zwrócony ścianą szczytową w stronę linii zabudowy. Prowadzi to do wniosku, że takie jego usytuowanie jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Organ wskazał także, że inne budynki zlokalizowane przy tej samej ulicy zwrócone są ścianą z wejściem głównym w stronę tej ulicy. Zaprojektowane usytuowanie budynku prowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego. Uznając, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków wynikających z postanowienia wydanego przez organ w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nie doprowadził swojego zamierzenia do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda [...] orzekł jak w decyzji. 5. W skardze na te decyzję, wniesionej w terminie, skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę zebranego materiału, zignorowanie, wyjaśnień strony, faktów oraz podstaw prawnych właściwych dla przedmiotu sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, "tj. art. [np. 35 ust. 1] ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację przepisów w zakresie zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W jej uzasadnieniu podniósł argumenty zawarte już w odwołaniu. W szczególności to, że organy przyjęły stanowisko dotyczące wielorodzinnej funkcji "budynku bez żadnych podstaw, a analiza przyjętych rozwiązań projektowych rozmieszczenia pomieszczeń czy ilości ich poszczególnych rodzajów, wykracza poza uprawnienia organu oraz pozbawiona jest podstaw prawnych, a także wykracza poza kompetencje osób dokonujących te czynności". Świadczy to zdaniem skarżącego o braku "elementarnej wiedzy z zakresu przedmiotu sprawy, gdyż nawet pobieżna analiza projektu wykazuje na to że budynek nie spełnia wymagań jakie stawiane są budynkom wielorodzinnym, zarówno w zakresie rozporządzenia w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i normom koniecznym do spełnienia w przypadku takiego budownictwa". Zdaniem skarżącego twierdzenie organu, że układ funkcjonalny budynku pozwala na możliwość wydzielenia 12 samodzielnych lokali "stoi w sprzeczności z praktyką tegoż samego organu który przy wydawaniu zaświadczeń o samodzielności lokalu, będących podstawą do wydzielenia poszczególnych lokali, bada możliwość wydania zaświadczeń bazując na dokumentacji projektowej w której to określone jest czy budynek jest jednorodzinny (możliwość wydzielenia 2 lokali) czy też wielorodzinny (możliwość wydzielenia więcej niż 2 lokali). Odnośnie do kwestii usytuowania budynku niezgodnie z linią zabudowy skarżący wskazał, że stanowisko organów "wynika z błędnej interpretacji przez organ pojęcia "elewacji frontowej" oraz "nadinterpretacji wiążącej pojęcie elewacji frontowej z wejściem do budynku". W jego ocenie jedyna zarzucana niezgodność zarzucana przez organ sprowadza się do niezgodności wynikającej z braku głównego wejścia w ścianie frontowej. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b lub lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym za zgodą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 8. Zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. 9. Przepis art. 35 ust. 1 prawa budowalnego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też pozytywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami prawa uprawnia do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. 10. Pierwszą zasadniczą i zarazem sporną kwestią w kontrolowanej sprawie jest interpretacja postanowień art. 3 pkt 2a prawa budowalnego w zw. z § 11 i rysunkiem planu miejscowego, zgodnie z którymi działka, na której ma być zrealizowana inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną. Plan miejscowy nie zawiera regulacji dotyczącej pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dlatego w tym zakresie należało posłużyć się pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a prawa budowlanego, co zrobiły organy. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Konstrukcja tej normy wskazuje, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć – zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 3/20, CBOSA). Kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny jest zatem techniczna możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako zabudowa jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 510/19, CBOSA). Pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego zostało zaś określone w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.) zgodnie z którym, w rozumieniu ustawy, jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. 11. Ze stanu faktycznego sprawy i akty administracyjnych (w szczególności z projektu budowlanego) wynika, że objęty wnioskiem inwestora budynek posiada 14 pokoi, 12 pokoi z aneksem kuchennym, 12 łazienek oraz 4 klatki schodowe, a jego łączna powierzchnia wynosi ponad 500 m2.. W zaprojektowanym budynku można wydzielić 12 samodzielnych lokali mieszkalnych. Zdaniem sądu stan faktyczny ustalony przez organu w oparciu o dokumentację przedstawioną przez inwestora niewątpliwie wykazuje, że projektowany budynek nie odpowiada zakresowi normowania określnemu w art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Dla sądu nie budzi wątpliwości, że budynek który posiada 14 pokoi, 12 pokoi z aneksem kuchennym, 12 łazienek oraz 4 klatki schodowe i w którym można wydzielić 12 samodzielnych lokali mieszkalnych nie jest budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a prawa budowlanego, zatem budynkiem, który może być zrealizowany na terenie, na którym położona jest działka objęta wnioskiem. Trafnie zatem organy uznały, że uwzględnienie wniosku doprowadziłoby do obejścia prawa (przepisu ustawy w zw. z przepisami prawa miejscowego - planu). 12. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w tym zakresie organ jest związany projektem i jego dokumentacją. To, że organy właściwe do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są związane treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego nie oznacza, że organy są pozbawione możliwości oceny rzeczywistej funkcji projektowanego obiektu budowlanego. Organy architektoniczno-budowlane są bowiem uprawnione do dokonywania oceny przedłożonego projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego. Dokonana przez organ kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II OSK 1727/07, CBOSA). Oznacza to, sama deklaracja inwestora nawet zrealizowana przez architekta (projektanta) nie przesądza jeszcze o tym, że w danym przypadku tak nazwany w projekcie budynek jest rzeczywiście budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. To nie od woli inwestora ale technicznych możliwości wydzielenia w budynku określonej liczby lokali będzie uzależnione czy w danym przypadku mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym czy też budynkiem wielorodzinnym, czy też zamieszkania zbiorowego. Organy powinny były zatem ocenić rzeczywiste rozwiązania przyjęte w przedłożonym projekcie a nie deklaracje inwestora, mając na uwadze, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazująca maksymalną liczbę wydzielonych lokali odnosi się do cech konstrukcyjnych budynku (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2022 r., II SA/BK 656/22 oraz WSA w Olsztynie II SA/Ol 841/23; CBOSA). 13. Odnosząc się do drugiej spornej kwestii zasadnie organy przyjęły też, że projekt nie jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym w zakresie dotyczącym usytuowania budynku w stosunku do linii zabudowy wyznaczonej na przedmiotowym terenie. Linia zabudowy jest pojęciem występującym w aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego jako jeden z kluczowych wskaźników kształtowania dopuszczalnej na danym terenie zabudowy. Przyjmuje się, że linia zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub (częściej) drogi, można zbudować budynek. Linia zabudowy - w projektowaniu urbanistycznym to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków. Obowiązująca linia zabudowy (czasem określana jako nakazana lub obligatoryjna) - to linia wyznaczająca położenie lica ściany frontowej budynków, nieprzekraczalna linia zabudowy (czasem określana jako maksymalna nieprzekraczalna) - linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2000 r., SA/Sz 41/99, CBOSA). Usytuowanie budynku ścianą szczytową do ulicy przy jednoczesnym wymogu lokalizacji ściany frontowej na linii zabudowy stanowi obejście zapisów planu. Głównym wejściem do budynku jest wejście zlokalizowane w ścianie zwróconej prostopadle do linii zabudowy. Projektowany budynek nie realizuje zatem ładu przestrzennego zabudowy ulicy, który wymaga usytuowania ściany frontowej równolegle do linii zabudowy (która jest realizowana przez inne już istniejące budynki na tej samej ulicy). 14. Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie znajdując przy tym podstaw do wydania nakazu rozbiórki, stosując się przy tym do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).