II SA/Go 188/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi S.sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej S.sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] października 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: k.p.a.), w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako u.o.g.r.l.), Starosta [...](dalej jako organ I instancji, Starosta), działając na wniosek Wójta Gminy [...] (dalej jako Wójt) w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej do 9 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem możliwości budowy kontenerowych magazynów, na działce nr [...]położonej w obrębie [...], gmina [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...], Wójt pismem z [...] lipca 2025 r. wystąpił do organu I instancji o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej do 9 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem możliwości budowy kontenerowych magazynów, na działce nr [...] o pow. 13,40 ha położonych w obrębie [...], gm. [...]. Wymieniona nieruchomość gruntowa stanowi grunty rolne ŁIV i ŁV pochodzenia mineralnego (Bw - gleby brunatne wyługowane i brunatne kwaśne). Starosta postanowienie z [...] lipca 2025 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z [...] września 2025 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium, SKO) uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę uzupełnienia postępowania i należytego wyważenia interesu publicznego (ochrona gruntów rolnych) z interesem prywatnym inwestora i stwierdzając, że dotychczasowe uzasadnienie było zbyt lakoniczne i ogólne. W związku z tym Kolegium zobowiązało organ I instancji do ponownego przeanalizowania sprawy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w tym szczegółowego odniesienia się do argumentów inwestora oraz wymogów ochrony gruntów. W szczególności SKO zaleciło organowi I instancji: - szczegółowe przedstawienie charakteru i zakresu planowanej inwestycji, w tym jej parametrów, zasięgu terytorialnego i sposobu zagospodarowania terenu; - przeprowadzenie wyważenia interesu publicznego (ochrona gruntów rolnych) oraz interesu prywatnego inwestora (realizacja farmy fotowoltaicznej) i wskazanie, dlaczego - przy uwzględnieniu obu tych sfer - zachodzi konieczność odmowy uzgodnienia; - uzasadnienie prymatu interesu społecznego związanego z ochroną jakości i ilości użytków rolnych nad indywidualnym interesem inwestora w realizacji przedsięwzięcia, nawet jeśli inwestycja dotyczy źródeł energii. Starosta, mając na uwadze powyższe wskazania wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmuje budowę elektrowni fotowoltaicznej (farmy paneli PV) o mocy do 9 MW na działce o powierzchni 13,40 ha. Zgodnie z przedstawionym projektem decyzji o warunkach zabudowy i załączoną dokumentacją, inwestycji zakłada instalację szeregu wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą techniczną (m.in. stacje transformatorowe, okablowanie, drogi serwisowe, ogrodzenie terenu) oraz zainstalowanie kontenerowych magazynów energii elektrycznej. Większa część działki ma zostać przeznaczona pod to przedsięwzięcie – powierzchnia bezpośrednio zajęta przez instalację paneli i resztę zabudowy wyniesie maksymalnie 12 ha. W praktyce oznacza to, że niemal cała nieruchomość zostałaby pokryta infrastrukturą techniczną farmy fotowoltaicznej, co stanowi radykalną zmianę doczasowego użytkowania terenu. Działka jest niezaprzeczalnie terenem rolnym (łąki ŁIV oraz ŁV) położonym w obszarze wiejskim gminy, w otoczeniu gruntów rolnych i leśnych. Funkcja gruntu uległaby zatem przekształceniu z rolnej na typowo techniczną (przemysłową) - teren pełniłby rolę zakładu produkcji energii elektrycznej, a nie gospodarstwa rolnego. Nie ulega wątpliwości, że taka elektrownia choć rozproszona (bez zwartej zabudowy kubaturowej), skutkuje zmianą sposobu zagospodarowania terenu oraz jego charakteru użytkowania na nierolniczy. W ocenie organu I instancji realizacja opisanej inwestycji wiązałaby się z wyłączeniem przedmiotowych gruntów z użytkowania rolniczego. Montaż paneli i urządzeń towarzyszących na całej niemal powierzchni działki uniemożliwi dalsze prowadzenie na niej upraw rolnych czy innych typowych form produkcji rolniczej. Zgodnie z przepisami u.o.g.r.l, wykorzystanie gruntu rolnego na cele nierolnicze stanowi rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wskazał, że planowana farma fotowoltaiczna ma charakter inwestycji długoterminowej (planowany okres eksploatacji paneli to kilkadziesiąt lat), zatem wyłączenie z produkcji rolnej miałoby faktycznie charakter długotrwały, praktycznie stały w horyzoncie przewidywanego użytkowania terenu. Nawet jeśli po zakończeniu eksploatacji instalacji mogłaby zostać zdemontowana, to przez wiele lat działka nie będzie pełnić funkcji rolniczych. W tym okresie zgodnie z uzgadnianym projektem WZ nastąpi faktyczna utrata do 12 ha powierzchni użytków rolnych, które obecnie stanowią część lokalnej przestrzeni produkcji rolnej. Jest to istotny ubytek zarówno w ujęciu ilościowym, jak i jakościowym, ponieważ każdy grunt - nawet o niższej klasie bonitacyjnej - stanowi bazę paszową (łąki, pastwiska) lub potencjalnie uprawną. Celem ustawowej ochrony gruntów rolnych jest właśnie ochrona zarówno ilości, jak i jakości tych gruntów. Zabudowanie działki infrastrukturą fotowoltaiczną na tak dużą skalę jest zaprzeczeniem tego celu, gdyż zmniejsza areał dostępny pod produkcję żywności. W tym kontekście organ I instancji stanął na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja prowadziłaby do przekształcenia charakteru użytkowania gruntu i jego definitywnego - na czas nieokreślony – wyłączenia z użytkowania rolniczego, co jest równoznaczne z przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów. Podkreślił, że nie jest to sytuacja odwracalna w krótkim okresie ani łatwa do skompensowania. Montaż paneli słonecznych wymagania przygotowania terenu (m.in. ewentualnego wykarczowania roślinności, utwardzenia gruntu pod wsporniki i drogi serwisowe, ogrodzenia terenu), co oznacza ingerencję w glebę. Po zainstalowaniu infrastruktury rolnicze użytkowanie działki zostałoby całkowicie podporządkowane potrzebom technicznym elektrowni - grunt przestaje spełniać funkcję produkcyjną, a staje się jedynie podłożem dla urządzeń technicznych. Zgodnie z definicją ustawową, gruntami rolnymi są m.in. grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej. Instalacje służące produkcji energii elektrycznej z definicji nie służą produkcji rolnej, zatem po ich posadowieniu dany grunt nie mieści się już w kategorii gruntu rolnego w sensie ustawowym, lecz staje się terenem technicznym (przemysłowym). Innymi słowy, następuje zmiana przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów. Potwierdza to również aktualne orzecznictwo, zgodnie z którym realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a funkcjonowanie elektrowni fotowoltaicznej zmienia funkcję gruntu z rolnej na przemysłową. W rezultacie grunt utraci swój charakter rolniczy, co inwestor, jak wynika z akt sprawy, brał pod uwagę, wskazując nawet na niski bonitacyjnie charakter gleby (grunt rzekomo bardzo niskiej przydatności produkcyjnej). Inwestor w toku postępowania podnosił argument, że budowa farmy fotowoltaicznej nie przekreśla całkowicie możliwości wykorzystywania terenu do celów rolniczych. W szczególności wskazano, że panele fotowoltaiczne mogą zostać zainstalowane na podwyższonych stelażach, co pozwoliłoby na kontynuowanie pod nimi działalności rolniczej, np. wypasu zwierząt. Organ I instancji przeanalizował tę deklarowaną możliwość i stwierdził, że nie daje ona gwarancji realnego zachowania produkcji rolnej na omawianym ternie. Po pierwsze, projekt zagospodarowania działki wskazuje, że panele mają objąć do 12 ha powierzchni - co oznacza, że niemal cały obszar będzie pokryty rzędami paneli lub infrastrukturą pomocniczą, a przestrzenie między rzędami będą pełnić funkcję techniczną (dojazd, serwis, ppoż). Fizycznie możliwe będzie co najwyżej utrzymanie niskiej roślinności (trawy) między rzędami paneli, ewentualnie sporadyczny wypas niewielkich zwierząt, jednakże działka ma być ogrodzona i pełnić funkcję farmy przemysłowej, do której dostęp osób postronnych (np. rolnika ze zwierzętami) będzie ograniczony względami bezpieczeństwa. Trudno zatem przyjąć, by istniała realna, stała możliwość prowadzenia tam normalnej działalności rolniczej. Po drugie, inwestor nie zobowiązał się w żaden wiążący sposób do utrzymywania produkcji rolnej na terenie farmy - brak jest choćby projektu terenu pod wypas, planu agrotechnicznego czy innych gwarancji, które pozwalałyby uznać, że obietnica "dalszego użytkowania rolnego" będzie zrealizowana. Jest to jedynie deklaracja intencyjna, niemająca odzwierciedlenia w przedstawionym projekcie technicznym. W praktyce, doświadczenia z funkcjonowania istniejących farm fotowoltaicznych wskazują, że aktywność rolnicza na obszarze zajętym przez instalację PV jest znikoma lub żadna - często sprowadza się do okresowego koszenia trawy celem utrzymania terenu, co trudno uznać za pełnowartościowe wykorzystanie rolnicze. Zresztą sam inwestor argumentował przede wszystkim, że grunt jest bardzo niskiej jakości i obecnie w zasadzie nie jest wykorzystywany rolniczo, co ma uzasadniać możliwość jego przekształcenia. Ta argumentacja stoi w pewnej sprzeczności z jednoczesnym twierdzeniem, że grunt ten mógłby jednak nadal służyć celom rolniczym po realizacji inwestycji. Skoro bowiem - zdaniem inwestora - działka jest obecnie słabej jakości użytkiem, to trudno oczekiwać, by pod panelami fotowoltaicznymi jej produktywność rolnicza uległa poprawie. Raczej należy spodziewać się spadku bonitacji (ze względu na zmianę stosunków wodnych, ograniczenie dostępu światła, zaniechanie nawożenie itp.), a tym samym - nawet hipotetycznie dopuszczony wypas dawałby znikome rezultaty. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji uznał argument o możliwości prowadzenia działalności rolniczej na terenie farmy za nieudowodniony i czysto teoretyczny. W konsekwencji należy traktować przedmiotową inwestycją jako całkowicie eliminującą dotychczasowe funkcje rolne przedmiotowego gruntu i przekształcającą go w teren przemysłowej infrastruktury energetycznej. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy musi uzyskać uzgodnienie organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.zp.), jeśli planowana inwestycja dotyczy gruntów rolnych. Uzgodnienie to ma na celu zapewnienie, że decyzja lokalizacyjna nie naruszy przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz interesu publicznego, jaki te przepisy chronią. Prawo daje organowi uzgadniającemu pewien zakres uznania administracyjnego przy wydawaniu postanowienia uzgadniającego - oznacza to, że organ może wybierać między uzgodnieniem pozytywnym a odmownym, kierując się oceną, czy w danych okolicznościach interes publiczny w ochronie gruntów rolnych nie zostanie naruszony przez planowaną inwestycję. Postanowienie uzgadniające wydawane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p jest decyzją o charakterze uznaniowym właśnie w tym sensie, iż organ współdziałający powinien wyważyć interes publiczny związany z ochrona gruntów rolnych oraz słuszny interes obywatela (inwestora) i na tej podstawie zdecydować o wyniku uzgodnienia. Swoboda decyzji nie oznacza dowolności - organy administracji zobowiązane są kierować się określonymi kryteriami ustawowymi oraz zasadami ochrony gruntów. W niniejszej sprawie organ, stosując wskazaną zasadę, dokonał konfrontacji interesu społecznego polegającego na ochronie gruntów rolnych z interesem prywatnym inwestora zamierzającego zrealizować farmę fotowoltaiczną na przedmiotowej działce. W ocenie organu I instancji, planowanie inwestycji z zakresu OZE powinno następować w sposób skoordynowany i przestrzennie uporządkowany, z poszanowaniem zasady racjonalnego gospodarowania gruntami. Zasada ta oznacza, że inwestycje o charakterze technicznym, w tym farmy fotowoltaiczne powinny być lokalizowane według planowanej zabudowany fotowoltaicznej, a nie w sposób przypadkowy, rozproszony - na pojedynczych działkach rolnych położonych wśród użytków rolnych i leśnych. Takie punktowe rozmieszczenie instalacji w środku obszarów rolnych prowadzi do niekontrolowanego rozpraszania zabudowy technicznej, fragmentacji gruntów i utraty ciągłości przestrzeni rolniczej, co stoi w sprzeczności z zasadami ładu przestrzennego i ochrony użytków rolnych wynikającymi z art. 2 pkt 1 oraz art. 6 u.p.z.p. Podkreślił, że lokalizacja tego typu inwestycji powinna być przewidywana i określana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie możliwe jest wyznaczenie terenów przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną w sposób spójny i zrównoważony. Ujęcie takich terenów w planie pozwala na skoncentrowanie inwestycji fotowoltaicznych w odpowiednich strefach, z zachowaniem zasad ładu przestrzennego, ochrony gruntów rolnych oraz interesu społeczności lokalnej. W konsekwencji realizacja farm fotowoltaicznych w oderwaniu od planowych kierunków zagospodarowania przestrzennego i na losowo wybranych działkach rolnych stoi w sprzeczności z polityką przestrzenną powiatu, w którym w ubiegłych latach wydano sporą liczbę warunków zabudowy dla farm PV oraz celami ustawowej ochrony gruntów rolnych. Po stronie interesu publicznego leży konieczność realizacji celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przede wszystkim ochrona gruntów rolnych przed ich nieuzasadnionym przeznaczeniem na cele nierolnicze. Art. 3 ust. 3 pkt 1 u.o.g.r.l. stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Co do zasady na gruntach rolnych obowiązuje zakaz zabudowy (oprócz szczególnych wyjątków, takich jak zabudowa zagrodowa w ramach gospodarstwa rolnego). Wynika to z faktu, że utrzymanie gruntów rolnych w produkcji stanowi wartość chronioną wspólnym interesem całego społeczeństwa - zapewnia bezpieczeństwo żywnościowe, ciągłość produkcji rolnej, ochronę ekosystemów rolniczych oraz zachowanie tradycyjnego krajobrazu wiejskiego. W interesie publicznym leży podejmowanie decyzji, które przynoszą korzyść ogółowi społeczeństwa, a nie wyłącznie jednostce lub wąskiej grupie interesów. Taką korzyścią ogółu jest właśnie ochrona gruntów rolnych i środowiska przyrodniczego wsi, podczas gdy przeznaczanie gruntu rolnego pod infrastrukturę energetyczną służy przede wszystkim interesowi indywidualnemu inwestora (ewentualnie grupy jego klientów). Ustawodawca ustanawiając obowiązek uzgodnienia inwestycji tego typu z organem ochrony gruntów, wyraźnie wskazał, że wartości takie jak ochrona użytków rolnych i krajobrazu rolniczego stanowią ważny interes społeczny, który należy brać pod uwagę obok - a często przed - interesem ekonomicznym jednostki. Starosta wskazał, że celem ochrony gruntów rolnych jest zarówno zachowanie ich ilości (powierzchni), jak i jakości. Planowana inwestycja powoduje ubytek areału rolnego (ilościowy) oraz de facto degradację jego przydatności rolniczej (jakościowy). Działa to na szkodę interesu publicznego, którym jest utrzymanie przestrzeni produkcji rolnej. Z drugiej strony rozważony został interes prywatny inwestora, przejawiający się w dążeniu do realizacji rentownej inwestycji - budowy instalacji odnawialnego źródła energii. Organ I instancji zauważył, że produkcja energii ze źródeł odnawialnych sama w sobie stanowi działanie korzystne z perspektywy polityki energetycznej państwa i ochrony środowiska (redukcja emisji CO2, zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego). W tym sensie inwestycje takie mają także wymiar prospołeczny. Organ wziął pod uwagę ten aspekt, uznając, że rozwój OZE jest pożądany. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy korzyści płynące z planowanej farmy fotowoltaicznej nie przeważają nad stratami związanymi z uszczupleniem zasobu gruntów rolnych. Po pierwsze, budowa farmy PV na omawianej działce służy głownie interesowi inwestora (prywatnej spółki) - to on będzie dysponował gruntem i czerpał zyski z produkcji energii, podczas gdy lokalna społeczność traci część przestrzeni rolniczej na swoim terenie. Interes inwestora nie jest nadrzędny nad interesem publicznym ochrony gruntów rolnych. Gdyby wolą ustawodawcy było absolutne pierwszeństwo realizacji inwestycji (nawet proekologicznych) kosztem gruntów rolnych, to nie ustanowiono by mechanizmu uzgodnienia ani kompetencji starosty do odmowy takiego uzgodnienia. Skoro jednak prawo wymaga każdorazowej analizy zasadności lokalizacji inwestycji na gruncie rolnym, to znaczy, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których ochrona gruntów rolnych będzie miała pierwszeństwo przed innymi względami. Po drugie, inwestor nie wykazał, aby przedmiotowa lokalizacja była jedyną lub bezwzględnie konieczną dla realizacji celu w postaci produkcji energii. Zgodnie z zasadami z art. 6 u.o.g.r.l., na cele nierolnicze powinno się w pierwszej kolejności przeznaczać grunty najsłabsze lub nieużytki. W realiach lokalizacyjnych oznacza to preferencję dla terenów zdegradowanych, poprzemysłowych, nieprzydatnych rolniczo (np. hałdy, nieużytki, tereny po byłych zakładach), ewentualnie gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, i to dopiero w sytuacji braku terenów gorszych. Tymczasem planowana farma ma zająć w większości grunty ŁIV, czyli nie najżyźniejsze, ale też nie będące nieużytkami - to pełnowartościowe łąki. Odwołując się do orzecznictwa organ podkreślił, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych powinna dotyczyć przede wszystkim nieużytków i najsłabszych gleb, a tylko wyjątkowo gruntów lepszych klas, przy czym organ powinien kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów jako wyrazem szeroko rozumianego interesu ogółu społeczeństwa. W ocenie organu I instancji inwestor nie wykazał, by nie istniały alternatywne lokalizacje dla tej farmy (np. terenach nie będącymi gruntami rolniczymi). Wybór padł na grunt rolny o stosunkowo dużej powierzchni, co z punktu widzenia interesu społecznego budzi wątpliwości. Starosta podkreślił, że przepisy art. 3 i 6 u.o.g.r.l. mają charakter normatywny, a nie jedynie wskazówkowy. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ustanawia wiążącą regułę, zgodnie z którą zasadą jest kontynuacja rolniczego przeznaczenia gruntów, zaś przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele stanowi wyjątek od tej zasady. Jednym z takich wyjątków jest możliwość przekształcenia gruntów na cele nierolnicze przewidziana w art. 6 u.o.g.r.l., jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek wyrażenia zgody na każdą inwestycję lokalizowaną na gruncie słabej jakości. Innymi słowy, nawet grunty o najniższej jakości produkcyjnej nie muszą być automatycznie przeznaczane na inne cele, jeżeli przemawia przeciw temu interes społeczny (np. potrzeba zachowania ich w produkcji rolnej). Ustawa stanowi, że zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze powinna następować z jak najmniejszą szkodą dla wartości produkcyjnej tych gruntów. Oznacza to konieczność zachowania ostrożności i powściągliwości przy wydawaniu zgody na inwestycje wyłączające grunty z produkcji - zwłaszcza gdy chodzi o duży obszar ziemi. W niniejszym przypadku planowana inwestycja wiązałaby się z istotną szkodą dla zasobu gruntów (utrata tak naprawdę 13.40 ha), a jednocześnie brak jest szczególnych argumentów przemawiających za koniecznością realizacji jej akurat w tym miejscu w takim zakresie. Sama społeczna pożyteczność energii odnawialnej nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla poświęcenia znacznego areału ziemi rolnej, zwłaszcza, że ustawodawca przewidział preferencje lokalizacyjne dla inwestycji na terenach nieużytkowanych rolniczo. Zdaniem organu I instancji, w prawidłowo dokonanym wyważeniu interesów – publicznego i prywatnego - przewagę należy przyznać ochronie gruntów rolnych, która stanowi dobro wspólne i warunek zrównoważonego rozwoju. Realizacja pojedynczej inwestycji prywatnej (nawet proekologicznej) nie może następować kosztem utraty znacznego obszaru ziemi uprawnej, chyba że szczególne okoliczności wskazywałaby na nadrzędny interes społeczny związany z tą inwestycją. W tym przypadku takie okoliczności nie zachodzą. Wręcz przeciwnie, argumenty przemawiające za odmową uzgodnienia są istotne i liczne: planowa farma zajmuje niemal cały teren działki, zmienia funkcję gruntów rolnych na przemysłową, wyłącza je z użytkowania rolniczego, zadeklarowana możliwość dalszego korzystania rolniczego jest iluzoryczna. Ponadto grunt nie jest nieużytkiem, lecz użytkiem rolnym, której zachowanie leży w interesie ogółu. Uwzględniając powyższe, organ uzgadniający stwierdził, że interes społeczny w zachowaniu jakościowego i ilościowego potencjału produkcyjnego ziemi ma pierwszeństwo przed interesem inwestora w realizacji planowanej inwestycji. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie, w którym wskazuje się, iż sam fakt zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele fotowoltaiczne nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy uzgodnienia, gdyż w przeciwnym razie każda zmiana użytkowania byłaby niedopuszczalna. Nie oznacza to jednak, że każda inwestycja powodująca taką zmianę musi zostać zaakceptowana - organ ma obowiązek ocenić, czy dana zmiana przeznaczenia jest zasadna z punktu widzenia ochrony gruntów, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Innymi słowy, dopiero konkretna analiza interesu publicznego i prywatnego pozwala stwierdzić, czy w danym przypadku można dopuścić odejście od generalnej zasady ochrony gruntów. W realiach niniejszej sprawy, po przeprowadzeniu takiej analizy, organ I instancji doszedł do przekonania, że nie zachodzą dostateczne przesłanki, które uzasadniałyby odstępstwo od zasady ochrony gruntów rolnych. Możliwość zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze jest wprawdzie przewidziane w u.o.g.r.l., co pośrednio wynika z treści art. 6 u.o.g.r.l, ale stanowi wyjątek wymagający szczególnego uzasadnienia. W ocenie organu I instancji inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej na opisanej działce nie spełnia kryterium nadrzędnego interesu społecznego, który mógłby równoważyć utratę gruntów rolnych. Wprost przeciwnie - to interes społeczny (ochrona ziemi uprawnej) przemawia za odmową. Reasumując, Starosta - kierując się wskazaniami SKO oraz orzeczeniami sądów administracyjnych co do konieczności wyważenia interesów - stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z wymogami ochrony gruntów rolnych określonymi w u.o.g.r.l., w szczególności z zasadą ograniczania przeznaczenia użytków rolnych na cele nierolnicze. Interes publiczny definiowany jako ochrona wspólnego dobra jakim są grunty rolne, należy w tym przypadku postawić wyżej niż interes inwestora w realizacji prywatnego przedsięwzięcia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła S.sp. z o. o. (dalej jako: strona, skarżąca, Spółka), zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości nie będzie prowadzona hodowla zwierząt, a twierdzenie skarżącego w tym zakresie są pozorne, w sytuacji gdy konstrukcja instalacji fotowoltanicznej pozwala bez przeszkód nawet na całej powierzchni nieruchomości prowadzić działalność rolniczą w postaci hodowli zwierząt, a nadto prowadzenie działalności rolniczej w postaci hodowli zwierząt obok istniejącej instalacji fotowoltanicznej nie ma charakteru pozornego a realny, 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto przepisów i ratio legis u.o.g.r.l. oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. UE.L.2018.328.82 z 21 grudnia 2018 r. ze zm.; dalej jako dyrektywa nr 2018/2001) w odniesieniu do występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a w konsekwencji całkowicie dowolnym przyjęciu przez organ, iż: a) występowanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy IVb oraz V uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest zgodna z przepisami u.o.g.r.l. i określonymi przez nią celami ochrony gruntów rolnych, a realizacja inwestycji wspiera rozwój odnawialnych źródeł energii, który uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska; b) budowa farmy fotowoltaicznej wyłącza dalsze rolnicze wykorzystanie terenu, podczas gdy realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi wyłącznie w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bowiem teren pod panelami fotowoltaicznymi pozostaje czynny biologicznie oraz może być wykorzystywany rolniczo, a posadowienie paneli na gruncie nie wiąże się z budową żadnych fundamentów i instalacja ta nie jest trwale związana z gruntem, c) posadowienie instalacji fotowoltaicznej zmieni całkowicie okolicę, podczas gdy w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości posadowione są inne instalacje fotowoltaiczne, na nadto nieruchomość ta jest w sąsiedztwie autostrady, której sąsiedztwo znacząco obniża użyteczność i walory tych gruntów - hałas, spaliny, wibracje; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia, że posadowienia instalacji fotowoltaicznej spowoduje, że grunt przestanie spełniać funkcję produkcyjną z uwagi na ogrodzenie terenu, w sytuacji gdy powierzchnia zajętej przez panele i infrastrukturę jest to maksymalna powierzchnia ogrodzonego terenu (powierzchnia zajęta przez instalację w rzeczywistości będzie znacznie mniejsza), bowiem konieczne jest odsunięcie urządzeń od ogrodzenia, pomiędzy rzędami paneli muszą zostać zachowane minimalne odległości, a nadto samo ogrodzenie terenu nie powoduje że grunt przestanie spełniać funkcję produkcyjną, bowiem tereny wykorzystywane pod hodowlę zwierząt również są grodzone, a przez to nie przestają być gruntami rolnymi, 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy z uwagi na ograniczenie przez organ swoich ustaleń do stwierdzeń ogólnych, które w żaden sposób nie uzasadniają, iż doszło do właściwego wyważenia interesu publicznego z prywatnym interesem skarżącego z perspektywy u.o.g.r.l. oraz dyrektywy nr 2018/2001, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelnego i głębokiego rozważenia oraz ocenienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, których wydane w sprawie rozstrzygnięcia winny być logiczną konsekwencją; 5) art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz dyrektywie nr 2018/2001, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz podważa tym samym zasadę dotyczącą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił i nie wykazał pozorności twierdzeń skarżącej o zamiarze hodowli zwierząt na nieruchomości dz. [...], podkreślając, że stosowana technologia budowy takich instalacji pozwala na prowadzenie takiej działalności bez uszczerbku na produkcji energii elektrycznej, a nadto planowana instalacja nie obejmuje całości nieruchomości. Podkreślić należy, że powszechnie znanym jest fakt wypasu zwierząt w Polsce i Europie pomiędzy i pod panelami fotowoltaicznymi, bowiem technologia ich montażu pozwala na taki wypas. Tym samym charakter prowadzonej obok paneli fotowoltaicznych hodowli zwierząt ma charakter realny, a nie pozorny jak twierdzi organ (bez poparcia tego materiałem dowodowym), co tym samym, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych daje podstawy do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Strona podniosła również, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania bezsprzecznie stanowi grunt o niskiej przydatności produkcyjnej, bowiem stanowi łąkę, która w samej swojej definicji jest gruntem, na którym nie jest prowadzona produkcja rolna, co w konsekwencji sprawia, że jej przystosowanie do takiej produkcji jest znacznie utrudnione przez znaczne zachwaszczenie i wyjałowienie. Ponadto Spółka podkreśliła, że organ przyjął, iż wybudowanie instalacji fotowoltaicznej doprowadzi do trwałego przekształcenia gruntu, w sytuacji, gdy po okresie eksploatacji instalacji fotowoltaicznej i demontażu jej elementów możliwe jest łatwe i bezinwazyjne przywrócenie gruntu do jego pierwotnego przeznaczenia przez demontaż stelaży i niewielkich fundamentów. Taki stan rzeczy wskazuje na brak ziszczenia się przesłanki "trwałości", bowiem stan trwałości powstałby wtedy, gdy nawet po zakończeniu eksploatacji instalacji fotowoltaicznej nie byłoby możliwe przywrócenie gruntu do jego pierwotnego kształtu. Ponadto teren pod panelami fotowoltaicznymi pozostaje czynny biologicznie, a co za tym idzie po ich demontażu grunt praktycznie od razu staje się ponownie gruntem rolnym, na tym samym może być wykorzystywany rolniczo do razu. Nadto posadowienie paneli na gruncie nie wiąże się z budową żadnych fundamentów i instalacja ta nie jest trwale związana z gruntem. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, działka nr [...]posadowiona jest w sąsiedztwie nieruchomości, na których są już posadowione inne instalacje fotowoltaiczne, tj. na działkach nr [...] i [...], co tym samym wskazuje, że posadowienie przez stronę nowej instalacji nie zmieni charakteru rolnego okolicy, a ponadto nieruchomość ta jest w sąsiedztwie autostrady, której sąsiedztwo znacząco obniża użyteczność i walory tych gruntów - hałas, spaliny, wibracje. Spółka wyjaśniła również, iż powierzchnia zajętej przez panele i infrastrukturę jest to maksymalna powierzchnia ogrodzonego terenu (powierzchnia zajęta przez instalację w rzeczywistości będzie znacznie mniejsza), bowiem konieczne jest odsunięcie urządzeń od ogrodzenia, pomiędzy rzędami paneli muszą zostać zachowane minimalne odległości, co znajduje również odzwierciedlenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która wskazuje, że pozostała część terenu musi być biologicznie czynna. Nadto samo ogrodzenie terenu nie powoduje, że grunt przestanie spełniać funkcję produkcyjną, bowiem tereny wykorzystywane pod hodowlę zwierząt również są grodzone, a przez to nie przestają być gruntami rolnymi. Zdaniem strony, organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie wskazał racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy z uwagi na ograniczenie przez organ swoich ustaleń do stwierdzeń ogólnych, które w żaden sposób nie uzasadniają, iż doszło do właściwego wyważenia interesu publicznego z prywatnym interesem skarżącej z perspektywy u.o.g.r.l. oraz dyrektywy nr 2018/2001. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo skarżąca wskazała, że w odniesieniu do wzajemnej relacji dwóch wskazanych w art. 7 k.p.a. wartości w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Organ wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, a tym samym naruszył obowiązek wskazania konkretnego interesu publicznego usytuowanego w kontekście niniejszego postępowania, a jedynie powołał się na abstrakcyjną i ogólną zasadę kodeksową oderwaną od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Takie podejście organu skutkuje utratą zaufania obywateli do organów władzy publicznej i narusza prawa i interesy strony, a także nie daje możliwości dokonania weryfikacji i oceny, jaki interes publiczny został naruszony i poddania go ocenie w drodze praw wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Spółka podkreśliła, iż słusznym interesem publicznym w pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych jest ochrona klimatu. Instytucje unijne, jak również sama Polska dąży do transformacji energetycznej polegającej na przejściu z źródeł energii zasilanych węglem na tzw. zielone źródła energii. Strona planuje na przedmiotowej nieruchomości wybudować instalację fotowoltaiczną, która jest uważana za jedno ze źródeł zielonej energii. Tym samym jego działania zmierzają do wsparcia Państwa w procesie transformacji energetycznej. Wydane przez organ postanowienie nie tylko wspiera strony jako inwestora w procesie inwestycyjnym, ale wręcz stanowi hamulec do rozwoju odnawialnych źródeł energii w okolicy, skutecznie zniechęcając innych inwestorów do stworzenia źródeł odnawialnej energii, zasłaniając się ochroną gruntów rolnych, których przydatność produkcyjna jest znikoma. Ponadto organ, wydając zaskarżone postanowienie działał w sposób naruszający zaufanie do organów państwa, bowiem skarżąca uzyskała od organu deklaracje pomocy do pozytywnego załatwienia niniejszej sprawy, natomiast treść otrzymanego postanowienia całkowicie go zaskoczyła, co w konsekwencji naruszyło jego zaufanie od władzy publicznej. Strona wskazała, że zaskarżone orzeczenie powoduje naruszenie zasady równego traktowania, bowiem w sąsiedztwie nieruchomości dz. [...] tj. na działkach nr [...] i [...], znajdują się inne instalacje fotowoltaiczne, ale to inwestycja skarżącej wpływa negatywnie na charakter rolniczy okolicy oraz narusza ustawową ochronę gruntów rolnych. Takie podejście organu stanowi brak konsekwencji w działaniu i narusza zaufanie obywateli do organów władzy publiczne, które zobowiązane są do respektowania ich praw. Podkreśliła, iż posiada decyzje dotyczące dodatkowych przyłączy dla farm fotowoltaicznych na działce [...], bowiem organ wyraził zgodę milczącą na lokalizację przyłącza do farm na tej działce. SKO postanowieniem z [...] listopada 2025 r. nr [...], powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 5 u.p.z.p., art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej jako u.g.n.), art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4, art. 3 ust. 1 pkt 1- 5, art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Następnie SKO wskazało, że - jak wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej, jak również z mapy stanowiącej załącznik do projektowanej decyzji o warunkach zabudowy - działka nr ewid. [...], stanowi użytek rolny ŁIV (pow. 10,45 ha) i ŁV (pow. 2,95 ha), razem 13,40 ha, otoczona jest działkami Ls. Działka ta jest zatem położona w kompleksie gruntów leśnych. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowach zakres inwestycji obejmowałby teren o powierzchni nieprzekraczającej 12 ha. Należy uwzględnić przy tym, że ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest zaś ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l.). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że, pomimo odmiennego charakteru, da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu, Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się również, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele - wyjątkiem od zasady. Takim wyjątkiem jest m.in. przepis art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołał się również na art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie wydaje się przy tym, aby potrzeba ochrony gruntów rolnych miała mniejsze znaczenie niż potrzeba ochrony powietrza poprzez m.in. budowę odnawialnych źródeł energii. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., I OSK 242/22, wskazał, że wprawdzie nie ma generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i nieleśne, to jednak przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto przepis ten należy odczytywać systemowo, a więc także uwzględniając treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. W ocenie SKO nie ulega zatem wątpliwości, że starosta, dokonując oceny projektu decyzji warunkach zabudowy pod kątem wykorzystania gruntu rolnego pod zabudowę wskazaną przez inwestora we wniosku o ustalenie tychże warunków, winien kierować się dyrektywą ujętą w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., która wprawdzie ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntu rolne na cele nierolnicze, ale nie wyłącza takiej ewentualności. Kolegium zwróciło również uwagę na uznaniowy charakter postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach uznania administracyjnego muszą być poprzedzone wszechstronną i dogłębną oceną wszystkich okoliczności sprawy, przy czym szczególną rolę w tych rozstrzygnięciach odgrywa ich zgodność z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Dlatego też rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego powinny być przekonująco i jasno uzasadnione co do faktów, ale również co do prawa, zaś wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na przewidzianych prawem kryteriach. Dalej Kolegium podkreśliło, że wykładnia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. W tym kontekście zdaniem SKO zasadnie organ pierwszej instancji stwierdził, że łąki ŁIV i ŁV wprawdzie nie stanowią użytków wysokiej klasy, niemniej jednak nie są nieużytkami i mogą być wykorzystywane rolniczo. Powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy wskazał, że nie tylko grunt znajdujący się bezpośrednio pod panelami fotowoltaicznymi "bierze udział" w wytwarzaniu energii, ale również odstępy pomiędzy zainstalowanymi panelami zapewniają sprawne i efektywne wykorzystanie paneli. Także użytki rolne pomiędzy panelami a ogrodzeniem należy traktować jako "zajęte" na prowadzenie działalności gospodarczej biorąc pod uwagę zarówno możliwość jak i konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej farmy fotowoltaicznej. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Następnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wykonał wytyczne zawarte w postanowieniu SKO z dnia [...] września 2025r. nr [...] i rozważył wszelkie okoliczności w nim wskazane, zaznaczając ponownie, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu należy wybór jednego z możliwych w tym względzie sposobów rozstrzygnięcia. Na organie tym spoczywa przy tym obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, z uwzględnieniem przeprowadzenia - w razie potrzeby – własnego postępowania wyjaśniającego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Organ odwoławczy zaznaczył, iż art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych i formułuje on wiążącą normę prawną, z której wynika, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele ma charakter wyjątkowy. Właśnie do tego rodzaju wyjątków należy wspomniany art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednak nie określa, aby organ miał obowiązek wydania postanowienia pozytywnie opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o którym mowa w art. 7 powołanej ustawy i nie formułuje ścisłych kryteriów, jakimi należy się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, wobec czego organ uzgadniający, biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy także wówczas, gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas niższych niż I-III. Wydanie decyzji w ramach tzw. "luzu decyzyjnego" nie oznacza, że taka decyzja nie podlega kontroli organu odwoławczego. Kontrola ta jest w tym przypadku dość ograniczona i polega na ocenie, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Innymi słowy, kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, a nie obejmuje tej części rozstrzygnięcia, które wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa - rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji. Zatem w świetle powyższego należy mieć na uwadze, iż wprawdzie nie ma generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i nieleśne, to jednak przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto przepis ten należy odczytywać systemowo, a więc także uwzględniając treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. W ocenie SKO zaskarżone postanowienie spełnia kryterium prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Organ wziął pod uwagę, iż planowana inwestycja, na całym obszarze, niewątpliwie zmieni charakter użytkowania działki i prawidłowo uznał, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej. Poza tym kierował się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. Zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Nie można postawić organowi I instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia, a wydane przez niego postanowienie w niczym nie narusza zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, jak również przepisów procedury administracyjnej. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy i zakres tych ustaleń był wystarczający do wydania kwestionowanego w sprawie postanowienia. Postanowienie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego. Odmowę uzgodnienia organ oparł na wyczerpujących ustaleniach co do stanu faktycznego sprawy, jednocześnie wszechstronnie uzasadniające zajęte stanowisko. Organ rzeczowo i racjonalnie wskazał przesłanki, jakimi kierował się, działając w granicach uznania administracyjnego, przy negatywnym rozpatrzeniu wniosku Wójta. Odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO stwierdziło, że nie zasługują na uwzględnienie z powodów wskazanych wyżej. Inwestycje dotyczące odnawialnych źródeł energii niewątpliwie leżą w interesie publicznym, ale winny być lokalizowane na gruntach o niższej klasie bonitacyjnej i ustawodawca zapewnia ochronę gruntów o wyższej klasie. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ nie dokonał automatycznego zanegowania wniosku o uzgodnienie, ale wykazał prymat ochrony gruntów rolnych, w tej konkretnej sprawie, nad interesem strony. Inwestycja może być zlokalizowana na nieużytkach albo na gruntach klasy VI. Za niepoparte jakimikolwiek dowodami Kolegium uznało, iż inwestor planuje prowadzenie hodowli zwierząt. Niezasadny jest zarzut strony dotyczący tego, iż w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości posadowione są inne instalacje fotowoltaiczne i nieruchomość ta jest w sąsiedztwie autostrady, której sąsiedztwo znacząco obniża użyteczność i walory tych gruntów - hałas, spaliny, wibracje. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja administracyjna, postanowienie - to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata. Zatem organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy kierują się stanem faktycznym i prawnym dotyczącym tej sprawy i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia decyzje (postanowienia) podejmowane w innych indywidualnych sprawach. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji pominięcie, że na przedmiotowej nieruchomości nie będzie prowadzona hodowla/wypas zwierząt, w sytuacji gdy konstrukcja instalacji fotowoltaicznej pozwala bez przeszkód nawet na całej powierzchni nieruchomości prowadzić działalność rolniczą w postaci hodowli zwierząt, w tym również prowadzić działalność rolniczą w postaci hodowli zwierząt obok istniejącej instalacji fotowoltaicznej; 2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia, że posadowienie instalacji fotowoltaicznej nie spowoduje, że grunt przestanie spełniać funkcję produkcyjną przy jednoczesnym wykorzystywaniu rolniczym np. w zakresie wypasu zwierząt; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 4) art. 7, 8, art. 77 § 1, 80 k.p.a. przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i dokonanie wybiórczej i dowolnej (a nie swobodnej) oceny materiału dowodowego i wydanie postanowienia utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bez należytego uzasadnienia podstaw takiego rozstrzygnięcia, w tym wskazania zakresu i kryteriów ochrony gruntów rolnych klasy ŁIV i ŁV, wyważania interesu publicznego (w tym w kontekście budowy odnawialnych źródeł energii) ze słusznym interesem strony; 5) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto przepisów i ratio legis u.o.g.r.l oraz dyrektywy nr 2018/2001 w odniesieniu do występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a w konsekwencji całkowicie dowolnym przyjęciu przez organ, iż: a) występowanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy ŁIV oraz ŁV uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest zgodna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i określonymi przez nią celami ochrony gruntów rolnych, a realizacja inwestycji wspiera rozwój odnawialnych źródeł energii, który uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska; b) budowa farmy fotowoltaicznej wyłącza dalsze rolnicze wykorzystanie terenu, podczas gdy realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi wyłącznie w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bowiem teren pod panelami fotowoltaicznymi pozostaje czynny biologicznie oraz może być wykorzystywany rolniczo, a posadowienie paneli na gruncie nie wiąże się z budową żadnych fundamentów i instalacja ta nie jest trwale związana z gruntem, c) posadowienie instalacji fotowoltaicznej zmieni całkowicie okolicę, podczas gdy w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości posadowione są inne instalacje fotowoltaiczne, nadto na planowanym obszarze zostały wydane warunki zabudowy dla instalacji fotowoltaicznych. 6) tj. art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz dyrektywie nr 2018/2001, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: 1) tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dot. działki [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], kl. ŁIV i ŁV - w sytuacji istnienia w niniejszej sprawie podstaw do dokonania uzgodnienia z uwagi na okoliczność, iż grunty te - usytuowane w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych (terenów, co do których zostały już wydane warunki zabudowy - dot. inwestycji farmy fotowoltaiczne), nadto wydana została decyzja środowiskowa stwierdzająca brak negatywnego wpływu na przyrodę, wskazany obszar to grunty o niskiej przydatności produkcyjnej, zachowane zostanie prowadzenie działalności rolniczej w zakresie hodowli/wypasu zwierząt, co nie uszczupli dotychczasowego zasobu ziemi wykorzystywanej rolniczo; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., przez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" uwzględniającego stan faktyczny oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że planowa inwestycja na celu m.in. ochronę klimatu, rozwój społeczny i gospodarczy terenu; 3) art. 9 Konstytucji RP przez pominięcie w swoich rozważaniach dyrektywy nr 2018/2001, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii; 4) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez odmowę skarżącej działającej jak właściciel (dzierżawca) uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla terenu, na którym występują grunty rolne klasy ŁIV i ŁV, co doprowadziło do naruszenia prawa własności. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z [...]października 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem zgodności z prawem w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), było w niniejszej sprawie postanowienie SKO z [...] listopada 2026 r. utrzymujące w mocy opisane na wstępie postanowienie Starosty z [...] października 2025 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej do 9 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych. Materialną podstawę powyższych postanowień stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.o.g.r.l.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że termin wynikający z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem prawa materialnego (terminem zawitym) i wiąże tylko przy pierwszym rozpoznawaniu przez organ uzgadniający projektu decyzji. Uchylenie postanowienia przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub uchylenie postanowienia przez sąd administracyjny w wyniku kontroli sądowej praktycznie zawsze spowoduje wydanie ponownego rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający po upływie 2 tygodni od dnia otrzymania projektu decyzji. Upływ tego terminu nie będzie już miał znaczenia dla oceny powtórnego odniesienia się do ponownie uzgadnianego projektu decyzji. Przez niezajęcie w określonym terminie stanowiska przez organ należy rozumieć stanowisko wyrażone po raz pierwszy, a nie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia odmawiającego uzgodnienia (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2014 r., II OSK 441/13 i 1 października 2013 r., II OSK 1043/12). Oznacza to, że organ pierwszej instancji w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy nie jest związany terminem 2 tygodni, gdyż termin z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako termin prawa materialnego został już wcześniej niejako skonsumowany przez wydanie postanowienia, tj. wywołał określone skutki materialnoprawne, dla których istnienia nie mają znaczenia późniejsze zdarzenia prawnoprocesowe (por. wyrok NSA z 8 maja 2025 r., II OSK 48/25). Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż wystąpienie Wójta Gminy o uzgodnienie zostało doręczone Staroście w dniu [...] lipca 2025 r., a pierwsze postanowienie o odmowie uzgodnienia decyzji zostało wydane w dniu[...]lipca 2025 r. Postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 maja 2021 r., I OSK 148/21; 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21; 18 maja 2022 r., I OSK 1757/21). Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1440/16). Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2397/19). W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 123/23). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 1521/17). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA z: 12 października 2022 r., II OSK 1380/21 i 4 października 2022 r., II OSK 1554/21). Inwestycja skarżącej spółki polega na budowie farmy fotowoltaicznej do 9 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem możliwości budowy kontenerowych magazynów, na działce nr [...]położonej w obrębie [...], gmina [...]. Wymieniona nieruchomość gruntowa stanowi niechronione grunty rolne - ŁIVb i ŁV, pochodzenia mineralnego (Bw - gleby brunatne wyługowane i brunatne kwaśne) Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu organy skoncentrowały się na okoliczności, iż z formalnego punktu widzenia nastąpi zmiana przeznaczenia gruntu z rolniczego na cele nierolnicze. Zważyć jednak należy, iż w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z instalacją fotowoltaiczną, którą ze względu na swą specyfikę może zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni. Jak bowiem wskazuje się w najnowszych analizach, rolnicze wykorzystanie gruntów można - pod pewnymi warunkami - połączyć z wytwarzaniem energii z energii słonecznej w ramach tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki). Te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów np. poprzez ochronę przed zbyt dużym nasłonecznieniem (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, ONSAiWSA 2023, z. 3, s. 43, wyrok WSA w Gliwicach z 5 marca 2025 r., II SA/Gl 1287/24; M. Kruś, K. Tychmanowicz, Agrofotowoltaika jako narzędzie ochrony gruntów rolnych, Samorząd Terytorialny 2022, z. 7-8, s. 122-130). Powyższa problematyka powinna być każdorazowo badana przez organy dokonujące uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., gdyż wymaga tego wzgląd na zasadę zrównoważonego rozwoju sformułowaną w art. 5 Konstytucji RP, przez który w świetle art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 54 ze zm.) należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Organy wprawdzie zakwestionowały twierdzenia strony w tym zakresie jako nieudowodnione, jednakże na żadnym etapie - realizując obowiązki wynikające z art. 9 k.p.a. - nie wezwały do wykazania tej okoliczności i sposobu w jak ma to nastąpić. Ponadto z samego istnienia ogrodzenia działki czy występowania na niej konstrukcji, na których są zamontowane panele nie można wywodzić, iż wykluczone jest dalsze rolnicze wykorzystywanie w określonym zakresie terenu objętego inwestycją. Zwłaszcza, że mamy w kontrolowanej sprawie - co organy całkowicie pominęły w swych rozważaniach - do czynienia z łąką, czyli trwałym użytkiem rolnym przeznaczonym do pozyskiwania biomasy na paszę lub ściółkę dla zwierząt i jest oczywiste, że mimo postawienia paneli fotowoltaicznych będzie zachodziła konieczność cyklicznego koszenia traw pod nimi i między nimi, a w efekcie nadal możliwe będzie pozyskiwania biomasy zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Organy nie wskazały ponadto jakie konkretne, realne okoliczności związane z ochroną gruntów rolnych przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze wzięły pod uwagę w warunkach. Organy nie wyjaśniły, jaki jest ogólny udział użytków rolnych na terenie gminy oraz warunki glebowe, jaka jest klasyfikacja gruntów znajdujących się w otoczeniu działki, czy tworzą one zwartą całość produkcyjną i jaki jest rzeczywisty lub choćby potencjalny wpływ planowanej inwestycji na ich rolnicze wykorzystanie. Organy nie wykazały, że grunty planowane do zainwestowania mają istotną wartość rolniczą z punktu widzenia uwarunkowań panujących w gminie [...], zwłaszcza obrębu [...]. Zważyć należy, że z załącznika do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy wynika, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej występują nie tylko tereny leśne, ale również grunty orne i drogi. Ponadto skarżąca powoływała się na istnienie również innych farm fotowoltaicznych oraz autostrady, co świadczy o postępującej industrializacji tych terenów. Podkreślić również trzeba, że dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje organ w ramach przyznanych mu kompetencji np. w planach urządzeniowo-rolnych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 sierpnia 2025 r. , II SA/Go 313/25, wyroku WSA w Gliwicach z 22 listopada 2024 r., II SA/Gl 1013/24, wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2025 r., II SA/Wr 366/24). To na organach, a nie na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania, mając na względzie art. 6 ust.1 u.o.g.r.l., że w okolicach inwestycji (obręb [...]) występują nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, niższej niż te, które są stwierdzone na działce nr [...]. Ponadto uzasadnienie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji ustającej warunki zabudowy nie może być tak skonstruowane, iż w istocie argumentacja w niej zawarta mogła być powielana w innych tego typu rozstrzygnięciach z powołaniem na nadrzędny cel, jakim jest ochrona gruntów rolnych, bez odniesienia do konkretnych uwarunkowań występujących w sprawie. A z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Prezentowana przez organy orzekające obu instancji argumentacja – mimo swej obszerności - ma charakter ogólny i nie odnosi się w wystarczającym stopniu do okoliczności faktycznych sprawy. W gruncie rzeczy sprowadza się ona do stwierdzenia, że realizacja inwestycji spowoduje, że działka przestanie być gruntem wykorzystywanym do działalności rolniczej, a dodatkowo inwestycja wpłynie negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ocena, czy planowana zabudowa jest dopuszczalna z perspektywy ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 1542/23, sygn. akt II OSK 2360/23). W związku z tym Starosta w sposób nieuprawniony - poza swoim kompetencjami - odmawiając uzgodnienia argumentował, że lokalizacja inwestycji fotowoltaicznych powinna być przewidywana i określana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie możliwe jest wyznaczenie terenów przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną w sposób spójny i zrównoważony, a w konsekwencji realizacja farm fotowoltaicznych w oderwaniu od planowych kierunków zagospodarowania przestrzennego i na losowo wybranych działkach rolnych stoi w sprzeczności z polityką przestrzenną powiatu. Podkreślić należy, iż samorząd powiatowy - zgodnie z art. 3 u.p.z.p. - nie jest wymieniony wśród organów uprawnionych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, a jedynie prowadzenia, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju (art. 3 ust. 2 u.p.z.p.) Powyższe zadania nie mają cech polityki przestrzennej. Nie mają także cechy normowania planistycznego, gdyż analizy i studia, o których mowa w tym przepisie, nie są aktami prawa miejscowego, a także nie są aktami wiążącymi w stosunku do aktów prawa miejscowego (por. T. Filipowicz (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, WKP 2024, akapit 9 do art. 3). Stąd nieuzasadnione, jest powoływanie się przez organ I instancji na "politykę przestrzenną powiatu", gdyż taka jako instytucja prawna nie istnieje. W tym kontekście jawią się również jako istotne zarzuty, iż w okolicach działki, na gruntach rolnych, a nawet w odniesieniu do samej działki, ale jeszcze w kształcie przed podziałem, wydawano decyzji ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, jako naruszające art. 8 § 1 i 2 k.p.a. określający zasadę pogłębiana zaufania obywateli do władzy publicznej oraz nieuzasadnionego odstępowania od utrwalonej praktyki. Niedopuszczalne było zbycie zarzutów skarżącej w tym zakresie stwierdzeniem o niezależności rozstrzygnięć wydawanych w innych sprawach. Organ administracji, wydając decyzję uznaniową, jest zobowiązany do respektowania konstytucyjnej zasady równości (por. wyrok SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90, OSP 1992, nr 7–8, poz. 150). Należy zwrócić uwagę na dwa aspekty tej zasady. Po pierwsze, organ administracji musi w równym stopniu respektować interesy stron tego samego postępowania (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., II SA 1003/98, LEX nr 41797). Po drugie, organ administracji jest ograniczony wydanymi przez siebie decyzjami w innych sprawach indywidualnych i – rozstrzygając w kolejnej sprawie podobnej do spraw wcześniejszych – nie może bez uzasadnionej przyczyny rozstrzygnąć jej w sposób odmienny od spraw wcześniejszych. Pożądane jest, aby organ administracji przyjął obiektywne kryteria oceny spraw danego rodzaju i przestrzegał ich w każdym przypadku (por. M.P. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, WK 2026, akapit 11 do art. 7). Zdaniem Sądu, w sposób niedostateczny organy rozważyły okoliczności związane z wyważaniem interesu publicznego i prywatnego, w szczególności organ odwoławczy nie odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 4 i 5 odwołania wcale albo lakonicznie, zwłaszcza w kontekście dyrektywy nr 2018/2001. Podkreślić należy, iż Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) - kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji (postanowienia) i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17). Zaznaczyć jednakże należy, iż w doktrynie trafnie się zauważa, że nie znajduje uzasadnienia koncepcja przeciwstawiająca sobie interes społeczny oraz interes strony - interes indywidualny (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 8 stycznia 1988 r., IV SA 753/87, OSP 1991, nr 7–8, poz. 175, M.P. Przybysz, op.cit., akapit 9 do art. 7), co szczególnie uwidacznia się w niniejszej sprawie. Planowana farma, poza bowiem komercyjnym charakterem, nastawionym na indywidualny interes spółki, wiąże się jednak z korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej, związanej z tym konieczności dostosowania się do limitów emisji gazów cieplarnianych i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Przedwczesne było natomiast wypowiadanie się przez Sąd co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż możliwe jest to jedynie w sytuacji prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego, co nie mało miejsca w kontrolowanej sprawie. Reasumując Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego w ocenie Sądu negatywne dla skarżącej spółki rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły przedwcześnie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Jako że skarga została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).