II OSK 1416/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J., D. J., K. J., W. K., B. M. oraz A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1385/24 w sprawie ze skargi B. J., D. J., K. J., W. K., B. M. oraz A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2024 r. nr SKO.ZP/415/289/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1385/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę B. J., D. J., K. J., W. K., B. M. oraz A. P. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 31 lipca 2024 r. nr SKO.ZP/415/289/2024. Decyzją tą Kolegium, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 26 kwietnia 2024 r. nr 206/6730.2/2024, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...], [...], [...] obręb [...] wraz z budową drogi dojazdowej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r., zgodnym z tekstem jednolitym ogłoszonym w Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p.") poprzez bezzasadne oddalanie skargi, pomimo że SKO nie rozpatrzyło istoty sprawy w zakresie zbadania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest nie zweryfikowało prawidłowości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która nie uwzględniała, że na działce o numerze [...] znajdowała się zabudowa mieszkaniowa w stanie surowym zamkniętym, a w konsekwencji SKO nie dokonało ustaleń, czy została spełniona przesłanka istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez bezzasadne oddalanie skargi, pomimo że SKO błędnie uznało, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla obsługi zamierzonej inwestycji; 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 107 § 3 w zw. art. 140 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalanie skargi pomimo, że SKO w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniosło się ogóle kwestii spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zakwestionowanej przez organ I instancji, co świadczy o wadliwości uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, albowiem nie zawierało ono wyczerpującej wypowiedzi na temat wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalanie skargi pomimo, że SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, albowiem nie rozpoznało spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której spełnienie kwestionował organ I instancji, co świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, z której wynika obowiązek rozpoznania całości sprawy przez organy obu instancji; 5) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalanie skargi, pomimo że SKO niezasadnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, który nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonał błędnych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym przyjęciu, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, pomimo, że za taką działkę należało uznać m.in. działkę nr [...] (obr. [...]) zabudowaną istniejącym już budynkiem w stanie surowym zamkniętym, a także błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i sporządzenie niejasnego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, z którego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy zdaniem WSA w Krakowie określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przesłanka wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie dróg została w sprawie spełniona, czy też nie i czy w odniesieniu do dróg wewnętrznych organ na tym etapie może dokonywać oceny ich parametrów technicznych, a brak przedłożenia umowy zapewniającej dostosowanie ich do tych parametrów oznacza brak spełnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia; 7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalanie skargi, pomimo że SKO naruszyło zasadę prowadzenia w postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, co przejawiało się z stosowaniu przez ten organ odmiennej wykładni przepisów prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. na gruncie analogicznych stanów faktycznych i prawnych, co potwierdzała załączona do skargi, wydana w podobnej sprawie decyzja SKO w Krakowie z 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/511/2023 uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającą ustalenia warunków zabudowy; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w pojęciu uzbrojenia terenu mieszczą się drogi dojazdowe do terenu inwestycji, czyli drogi wewnętrzne służące połączeniu inwestycji z drogą publiczną, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i przyjęcia, że uzbrojenie terenu w postaci drogi wewnętrznej łączącej teren inwestycji z drogą publiczną jest niewystarczające; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że działka zabudowana budynkiem w stanie surowym zamkniętym, nie jest działką sąsiednią, o której mowa w tym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i uznania, że organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, choć na obszarze analizowanym znajdowała się działa sąsiednia, tj. działka o numerze [...] zabudowana budynkiem w stanie surowym zamkniętym. Na podstawie przywołanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku w kontekście spełnienia warunku odpowiedniego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Po drugie, chodzi o spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). 3.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, dlaczego WSA w Krakowie oddalił skargę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozważania WSA w Krakowie nie są również obarczone wewnętrzną sprzecznością. W szczególności, WSA w Krakowie odniósł się do kwestii spełnienia warunku odpowiedniego uzbrojenia terenu w kontekście dróg dojazdowych. Powołana argumentacja Sądu w tym zakresie oparta została na, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób aprobujący, wyroku NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2381/13, CBOSA. W świetle tego wyroku, drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie mogą być drogami publicznymi, służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu, a odmienne stanowisko prowadziłoby do nieakceptowalnej sprzeczności między wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. . Całościowa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym ostatniego akapitu na s. 8, prowadzi do wniosku, że WSA w Krakowie nie podzielił stanowiska Kolegium oraz Prezydenta, uznając że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w kontekście infrastruktury drogowej, został w realiach niniejszej sprawy spełniony. Potwierdza to również ogólna i trafna konkluzja zawarta w zaskarżonym wyroku, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się wymagań co do odpowiednich parametrów technicznych szlaku drogowego, czy też drogi wewnętrznej, a zatem, w realiach niniejszej sprawy, również należącej do gminy drogi stanowiącej działkę nr [...], z którą sąsiaduje teren inwestycji. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy przypomnieć, że pogląd, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się, czy teren wskazany jako dojazd do działki inwestycyjnej spełnia określone warunki techniczne, jest utrwalony w aktualnym orzecznictwie NSA, w którym przyjmuje się, że okoliczności te są badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W szczególności, to dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ weryfikuje, czy spełnione zostały m.in. wymagania określone w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - por. np. wyroki NSA z 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1200/24; z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21; z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22 oraz w z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 948/24, CBOSA). 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (verba legis – "jest zabudowana"), oceny istotnych z punktu widzenia wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dokonuje się w oparciu o zabudowę istniejącą na terenie analizowanym, a nie zabudowę projektowaną lub będącą w trakcie powstawania. Ponadto, może to być tylko zabudowa legalna, czyli przede wszystkim wzniesiona zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 383/22). Finalnym etapem procesu budowlanego jest dokonanie przez inwestora zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 54 – 55 p.b.), które kończy się, w zależności od charakteru inwestycji, tzw. milczącą zgodą albo decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Na zasadzie wyjątku dopuścić należy również legalną i zakończoną zabudowę, co do której nie odnotowano jeszcze zmian w zasobie geodezyjnym, ale co do której podjęto działania łączące się z przystąpieniem do użytkowania obiektów i wprowadzenia ich do zasobu geodezyjno-kartograficznego (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2142/18, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2024 r. poz. 1151), w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawowe znaczenie mają dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli inwestor twierdzi, że dane te nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy co do ukończenia legalnej budowy na działce sąsiedniej, to winien przejawić w tej kwestii inicjatywę dowodową. W realiach niniejszej sprawy, brak dowodów na podjęcie przez inwestora działań w tej materii. Same twierdzenia strony były tu niewystarczające. Ponadto, sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji na dzień jej wydania i na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Akta administracyjne nie dawały WSA w Krakowie jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do działki nr [...] mieliśmy do czynienia, na dzień wydania decyzji SKO, z zakończoną budową (przeprowadzoną zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem), co do której nie odnotowano jeszcze zmian w zasobie geodezyjnym, ale co do której podjęto działania łączące się z przystąpieniem do użytkowania obiektów i wprowadzenia ich do zasobu geodezyjno-kartograficznego. 3.7. Powyższe okoliczności determinują bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 8 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów p.p.s.a. dotyczących zasad kontroli legalności aktów administracyjnych dokonywanej przez sądy administracyjne. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.