II SA/Go 159/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Wójt Gminy [...] (dalej jako Wójt lub organ I instancji) decyzją z [...] lipca 2025 r. nr [...], powołując się na art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 111) w zw. z uchwałą Rady Gminy [...] nr XLII/231 z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały o opłacie adiacenckiej, ustalił opłatę w wysokości 11.840 zł, tj. 20% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] o powierzchni łącznej 1,1949 ha, stanowiącej działki nr: [...], wskutek podziału działek nr: [...], zatwierdzonego decyzją Wójta z [...] maja 2022 r., nr [...]wskazując, że opłatę strona zobowiązana jest wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że J. B. (dalej jako strona lub skarżąca) – właściciel nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr ewid. [...], położonej w [...], o łącznej powierzchni 1,1949 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] wniosła o zatwierdzenie podziału na 16 działek: [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta nr [...] z [...] maja 2022 r. W ocenie organu I instancji w wyniku podziału powyższej nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 59.200 zł. Powołał się w tym zakresie na wartość przed podziałem i po podziale ustaloną w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. Następnie Wójt wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rada Gminy [...] uchwałą nr XLII/231 z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały o opłacie adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]), określiła wysokość stawki adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 20% wzrostu wartości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona podnosząc następujące zarzuty: 1. Decyzja podziałowa została wydana w dniu [...] maja 2022 i stała się prawomocna w dniu [...] czerwca 2022 r. Termin na ustalenie opłaty adiacenckiej upłynął w dniu [...] czerwca 2025 r., a decyzja została wydana w dniu [...] lipca 2025 r. (odebrana w dniu [...] lipca 2025). 2. W decyzji podziałowej jest informacji, iż "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej", co jest nieprawdą, ponieważ wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. 3. W treści decyzji jest informacja o tym, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Wysokość 50% dotyczy sytuacji związanej z infrastrukturą, natomiast decyzja [...] dotyczy podziału nieruchomości, czyli wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. 4. Odwołująca nie zgadza się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, który nie wziął pod uwagę ograniczenia dotyczącego samodzielnego zagospodarowania działki nr [...] z uwagi na przebiegającą nad jej częścią linią średniego napięcia. Dokumentacja dotycząca sporu znajduje się w zasobach urzędu Gminy [...]. 5. Odwołująca nie zgadza się z wysokością opłaty adiacenckiej z uwagi na ogromną rozbieżność pomiędzy różnicą wartości przed podziałem, a po podziale obliczaną przez rzeczoznawcę, a wartością przed podziałem, a po podziale obliczaną wg wzoru wskazanego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832; dalej jako r.w.n.). W § 36 pkt 1 r.w.n ustalono wzór według którego należy obliczyć wartość gruntu przed podziałem w przypadku braku możliwości wskazania działek podobnych na danym terenie w określonym czasie. Biorąc pod uwagę powyższy wzór różnica wartości wynosi: 318250 zł - (318250 zł x 0,95 + 800 zł (koszt podziału jednej działki - średnia wartość godety) * 16) = 3112,50 zł. Kwota różnicy wyliczona przez rzeczoznawcę to 59200 zł. Oznacza to kwotę dziewiętnaście razy większą. Opłata adiacencka określona według obliczenia z wzoru wyniosłaby 20% z kwoty 3112,50 zł, czyli 622,50 zł. W piśmie z [...] października 2025 r., sporządzonym na wezwanie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy D. M. wyjaśnił, że: 1. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości po podziale nie zostały uwzględnione działki nr: [...] z następujących powodów: - działki nr [...] wydzielone zostały pod drogę wewnętrzną stanowiącą poszerzenie dróg gminnych odpowiednio działek nr [...], stąd nie przedstawiają one samodzielnie wartości tynkowej, umożliwiają jedynie racjonalne zagospodarowanie i zabudowę działek wydzielonych pod budowę budynków mieszkalnych; - przez obszar działki nr [...] przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia, dla której ustalono pas ochronny o szerokości 5 m licząc od skrajnych przewodów, w związku z czym po przeprowadzonej analizie decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., ze szczególnym uwzględnieniem położenia obowiązującej linii zabudowy, ustalono iż działka nr [...] (bez przebudowy sieci) nie przedstawia samodzielnie wartości rynkowej, gdyż brak jest możliwości technicznych jej zabudowy. 2. Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1b zdanie trzecie ustawy, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. (II SA/Wr 8/23, LEX nr 3643016), działki nr [...] mają możliwość samodzielnego zagospodarowania. W opinii rzeczoznawcy samodzielność zagospodarowania nie powoduje, iż przedstawiają one samodzielnie wartość rynkową. 3. Działki nr [...]nie powinny być uwzględnione w wycenie nieruchomości po podziale przy oszacowaniu ich wartości jak dla stanu przed podziałem, mając na uwadze kontur całej podzielonej nieruchomości. Działki nr [...]wydzielone pod drogę wewnętrzną umożliwiają jedynie racjonalne zagospodarowanie i zabudowę działek wydzielonych pod budowę budynków mieszkalnych. Według stanu przed podziałem stanowiły one fragment całej nieruchomości, która miała potencjał zabudowy mieszkaniowej, dopiero decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ukształtowała taki stan faktyczny, że działki nr [...]samodzielnie z punktu widzenia rynku stały się bezwartościowe. Nabywcy nieruchomości gruntowych kupując nieruchomość przeliczają wartość gruntu jako iloczyn wartości jednostkowej i powierzchni działki. Nie interesuje ich nabycie udziału w drodze wewnętrznej, a tym bardziej zapłacenie za taki udział. Nabywcy znacznie chętniej dokonują zakupu działek z dostępem do drogi publicznej, gdyż wiedzą, że nie będą musieli partycypować w kosztach urządzenia i utrzymania drogi, bo taki koszt poniesie za nich jednostka samorządowa lub Skarb Państwa. Z punktu widzenia sprzedającego działki wydzielone pod drogi wewnętrzne traktowane są jako strata powierzchni, na której można zyskać pieniądze. Podobnie sytuacja przedstawia się z działką nr [...], przez obszar której przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna. Przed wydzieleniem tej działki był to fragment nieruchomości, która miała potencjał zabudowy mieszkaniowej, z pasem ochronnym o szerokości 5 m licząc od skrajnych przewodów. Natomiast takie wydzielenie granic działki nr [...], jakie nastąpiło decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, spowodowało jej rynkową bezwartościowość, gdyż zgodnie wytycznymi E, nie tylko nie można jej zabudować (bez przebudowy sieci), co nawet jej zasadniczego terenu nie można użytkować dla potrzeb stałego przebywania ludzi (np. jako podwórze). Decyzją z [...] grudnia 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej jako k.p.a.), art. 98a ust. 1-1b, art. 146 ust. 1a u.g.n. oraz § 1 uchwały nr XLI/223/17 Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...], zm. Dz. Urz. z 2017 r., poz. [...]; dalej jako u.o.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 98a ust. 1, 1a, 1b i art. 146 ust. 1a u.g.n., a następnie wskazał, że zgodnie z § 1 u.o.a. ustalona została stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości, jaką nieruchomość miała przed dokonaniem podziału, a wartością jaką ma po podziale. Zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z § 7 r.w.n., w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (§ 8 ust. 1 r.w.n.). Dalej SKO przypomniało treść decyzji podziałowej Wójta z [...] maja 2022 r, która stała ostateczna w dniu [...] czerwca 2022 r., podkreślając, że postępowanie administracyjne w przedmiocie opłaty adiacenckiej zostało skutecznie wszczęte przez Wójta [...] maja 2025 r., tj. w dniu doręczenia stronie zawiadomienia organu I instancji o wszczęciu tego postępowania w związku z podziałem wskazanej wyżej nieruchomości. Wszczęcie postępowania nastąpiło więc w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisy nie wymagają, aby w tym czasie organ wydał decyzję. Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia opłaty jest operat szacunkowy sporządzony [...] maja 2025 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. Wyceny dokonano podejściem porównawczym z zastosowaniem metody porównywania parami. Nieruchomość położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oszacowano wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...].05.2022 r. na kwotę 259.050 zł i po podziale na dzień, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. [...] czerwca 2022 r. na kwotę 318.250 zł. Różnica wartości nieruchomości po podziale i przed podziałem wynosi 59.200 zł, a opłata adiacencka według 20% stawki wynosi 11.840 zł. Dla nieruchomości przed podziałem decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...]Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz z podziałem działki. W ocenie Kolegium przedmiotowy operat szacunkowy jest sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a przy tym jest spójny, logiczny, wiarygodny i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1-1b u.g.n. oraz u.o.a. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku lokalnego jako rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem w planie miejscowym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Za rynek lokalny przyjęto obszar powiatu. Przed podziałem przyjęto bazę 12 transakcji o dużych powierzchniach od 4200 m2 do 9452 m2. Średnia wartość rynkowa nieruchomości oszacowana została na kwotę 17,76 zł/m2 i nie odbiega od średniej cenny nieruchomości porównawczych. Po podziale przyjęto bazę 20 transakcji o powierzchniach od 799 m2 do 1771 m2. Średnia cena transakcyjna wyniosła 38,38 zł/m2. Przez działkę nr [...] przebiega napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia, dla której ustalono pas ochronny o szerokości 5 m licząc od skrajnych przewodów. Według rzeczoznawcy majątkowego działka ta, bez przebudowy sieci, nie przedstawia samodzielnie wartości użytkowej. Działki [...]wydzielone zostały pod drogę wewnętrzną i nie przedstawiają samodzielnie wartości użytkowej. Dlatego rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił tych działek do obliczenia opłaty adiacenckiej dla stanu nieruchomości po podziale. Kolegium uznało, że warunki do ustalenia opłaty adiacenkciej zostały spełnione - w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nastąpił wzrost wartości nieruchomości, wszczęcie postępowania nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty. SKO uznało zarzuty strony za nieuzasadnione. Wyjaśniło, że działka nr [...] po podziale nadaje się do zagospodarowania zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Wójta o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2021 r., ponieważ linia energetyczna przechodzi przez tę działkę w środkowej i tylnej części, co umożliwia jej zabudowę. Załączone do pisma odwołującej z [...] czerwca 2025 r. pismo E sp. z o.o. z [...] września 2021 r. dotyczy innej nieruchomości - działka nr [...], obręb [...] i nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania. Możliwość zastosowania zawartego w § 36 ust. 1 r.w.n. sposobu obliczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a u.g.n., dotyczy tylko sytuacji, jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku i utworzył zbiory nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiące podstawę wyceny. Analiza dotyczy transakcji sprzedaży na terenie powiatu [...] za okres od lutego 2020 r. do marca 2022 r. Wobec istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi zastosowanie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia było bezprzedmiotowe. Kolegium zwróciło uwagę, że nieuwzględnienie dla stanu po podziale nieruchomości działek oznaczonych nr: [...], z tego powodu, że według rzeczoznawcy majątkowego nie przedstawiają one samodzielnie wartości rynkowej wobec braku możliwości ich zabudowy jest korzystne dla strony postępowania. Przy założeniu, że powierzchnia wycenianej nieruchomości dla oszacowania jej wartości dla stanów przed podziałem i po podziale powinna być taka sama, z uwzględnieniem, że wartość działek z brakiem możliwości samodzielnego zagospodarowania nie uległa zmianie, czyli jest taka sama przed podziałem i po podziale, opłata adiacencka byłaby znacznie wyższa. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 r.w.n. w sprawie wyceny nieruchomości przez bezkrytyczne przyjęcie za dowód operatu szacunkowego, który jest niekompletny i nieweryfikowalny. Rzeczoznawca w charakterystyce nieruchomości przyjętych do porównania (dla stanu przed podziałem) pominął kluczową cechę cenotwórczą, jaką jest stan prawny w zakresie możliwości zabudowy (posiadanie decyzji o warunkach zabudowy). Skoro wyceniana nieruchomość skarżącej posiadała ostateczną decyzję WZ na budowę 14 domów, to brak wykazania w operacie, że nieruchomości porównawcze również taką decyzję posiadały, uniemożliwia stwierdzenie ich podobieństwa, a tym samym czyni wycenę wadliwą. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1 u.g.n. przez błędne ustalenie wartości rynkowej działki nr [...]. Organ zaakceptował stanowisko, że przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej przez środek działki nie wpływa na jej wartość rynkową, argumentując to jedynie techniczną "możliwością zabudowy". Jest to naruszenie zasad ekonomii rynku, gdyż obciążenie linią przesyłową (strefa ochronna, ograniczenia w zagospodarowaniu, walory wizualne) jest obiektywną cechą obniżającą wartość nieruchomości, co zostało w wycenie całkowicie pominięte. 3. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej) oraz art. 107 § 3 K.p.a., przez usankcjonowanie naruszenia przez organ I instancji terminu, który organ ten sam sobie wyznaczył w ostatecznej decyzji podziałowej. Wójt Gminy w pouczeniu decyzji zatwierdzającej podział wskazał wprost, że "ustalenie" opłaty nastąpi w terminie 3 lat. Wydanie decyzji ustalającej opłatę po upływie tego terminu (po [...] czerwca 2025 r.) stanowi naruszenie uzasadnionych oczekiwań strony, ukształtowanych treścią aktu administracyjnego, co SKO błędnie uznało za nieistotne uchybienie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu braku podobieństwa i nieweryfikowalności operatu strona wyjaśniła, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny m.in. ze względu na stan prawny i przeznaczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość skarżącej przed podziałem posiadała wydaną, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji deweloperskiej (14 budynków mieszkalnych). Jest to cecha, która drastycznie podnosi wartość gruntu w porównaniu do gruntów rolnych, które takiego dokumentu nie posiadają. Zdaniem strony, analiza operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji wykazuje zasadniczy brak: w opisie cech nieruchomości przyjętych do porównania (baza transakcji przed podziałem) brak jest informacji czy nieruchomości te posiadały wydane decyzje o warunkach zabudowy. W związku z tym strona uznała, że organ odwoławczy akceptując taki operat, naruszyło art. 80 k.p.a. Organ nie może domniemywać podobieństwa nieruchomości, musi ono wynikać wprost z dokumentacji. Skoro rzeczoznawca nie wskazał w operacie, że nieruchomości porównawcze posiadały decyzję WZ, to istnieje uzasadnione ryzyko, że porównano grunt inwestycyjny skarżącej (droższy) z gruntami rolnymi bez warunków zabudowy (tańszymi), co sztucznie zaniżyło wartość początkową i zawyżyło opłatę adiacencką. Brak transparentności operatu w tym kluczowym aspekcie dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie. W zakresie zarzutu dotyczącego działki nr [...] (linia energetyczna) skarżąca wskazała, że SKO w uzasadnieniu decyzji (s. 8) potwierdza fakt przebiegu linii energetycznej przez działkę nr [...], jednak wyciąga z tego faktu błędne wnioski. Organ twierdzi, że skoro działkę "da się zabudować", to linia nie wpływa na wycenę. Zdaniem strony stanowisko to jest sprzeczne z realiami rynkowymi. Wartość rynkowa (art. 151 ust. 1 u.g.n.) to szacunkowa kwota, jaką można uzyskać za nieruchomość w transakcji rynkowej. Każdy racjonalny nabywca zapłaci mniej za działkę z linią średniego napięcia biegnącą przez środek ogrodu (służebność przesyłu, pole elektromagnetyczne, zakaz nasadzeń wysokich, a w przytoczonym w trakcie postępowania przykładzie z tej samej miejscowości nawet odmowę wydania pozwolenia na budowę, co zostało przez rzeczoznawcę i SKO zignorowane) niż za działkę wolną od takich wad. Rzeczoznawca nie zastosował żadnych współczynników korygujących z tego tytułu, traktując tę działkę jako pełnowartościową, a SKO ten ewidentny błąd merytoryczny zaakceptowało. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ I instancji w decyzji podziałowej sformułował pouczenie, które wiązało termin "ustalenia" opłaty z upływem 3 lat. Obywatel ma prawo polegać na treści decyzji administracyjnej. Skoro Wójt sam ograniczył swoje działanie terminem do [...] czerwca 2025 r. (przez treść pouczenia), to w ocenie strony wydanie decyzji ustalającej opłatę po tej dacie narusza zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.). SKO błędnie sprowadziło ten zarzut do kwestii semantycznej ("wszczęcie" a "ustalenie"), pomijając aspekt ochrony prawnej obywatela wprowadzonego w błąd przez organ władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i W piśmie z [...] marca 2026 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżąca w całości podtrzymała wniesioną skargę. Jej zdaniem stanowisko zaprezentowane przez organ wprost dowodzi rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona decyzja opiera się na operacie szacunkowym, w którym całkowicie zignorowano zarówno przepisy ustawy, jak i wiążące uwarunkowania prawne badanej nieruchomości. Strona uznała, że zignorowano nałożone ograniczenia inwestycyjne i naruszono art. 151 ust. 1 u.g.n. Uzasadniła, że SKO w swojej odpowiedzi bezkrytycznie aprobuje tezę rzeczoznawcy, jakoby wpływ napowietrznej linii średniego napięcia na działkę nr [...] był "marginalny". Organ i biegły sprowadzili ocenę wyłącznie do teoretycznej możliwości fizycznego zmieszczenia budynku na działce, ignorując wiążącą treść ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem, jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, decyzja o warunkach zabudowy (WZ) wprost wskazuje na konieczność usunięcia linii średniego napięcia na warunkach określonych przez operatora. W świetle art. 151 ust. 1 u.g.n. wycena ma określać wartość rynkową. Żaden racjonalny uczestnik wolnego rynku nie uzna za "marginalny" wpływu obciążenia, które nakłada na inwestora obowiązek przeprowadzenia niezwykle kosztownej, długotrwałej i skomplikowanej procedury usunięcia lub przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej. Obowiązek ten drastycznie obniża rynkową atrakcyjność i wartość gruntu, stanowiąc fundamentalną wadę prawno-finansową nieruchomości. Zrównanie przez rzeczoznawcę wartości działki obarczonej tak potężnym rygorem z działkami wolnymi od tego typu obciążeń dowodzi, że wycena jest oderwana od realiów rynkowych. SKO - akceptując takie podejście - sankcjonuje rażący błąd merytoryczny operatu. Strona podniosła, że naruszono § 36 r.w.n przez zignorowanie ustawowego wzoru w sytuacji braku nieruchomości podobnych. Wskazała, że operat szacunkowy jest dokumentem nieweryfikowalnym w zakresie doboru nieruchomości porównawczych. Nieruchomość skarżącej w dacie podziału dysponowała ostateczną decyzją WZ na 14 budynków mieszkalnych. Tymczasem w zestawieniu transakcji w operacie brak jest informacji o statusie planistycznym dobieranych działek (brak wskazania, czy posiadały one ostateczną decyzję WZ). Oznacza to brak udowodnienia przez rzeczoznawcę istnienia na rynku lokalnym nieruchomości faktycznie podobnych (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Strona podkreśliła, że ustawodawca wprost przewidział sytuację, w której na rynku brakuje transakcji nieruchomościami podobnymi. Zgodnie z § 36 ust. 1 r.w.n. w przypadku braku takich transakcji, wartość nieruchomości określa się przy użyciu precyzyjnie określonego w przepisach wzoru matematycznego. Zamiast zastosować obowiązujący, bezpieczny algorytm ustawowy przewidziany dla rynków o małej aktywności, rzeczoznawca na siłę zastosował metodę porównawczą, dobierając działki o nieokreślonym statusie planistycznym. SKO całkowicie zaniechało kontroli operatu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), była decyzja SKO z [...] grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z [...] lipca 2025 r. ustalającą skarżącej opłatę adiacencką w kwocie 11 840 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], położonej w [...]. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił, art. 98a u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust.1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). W kontrolowanej sprawie bezsporne było, że decyzją Wójta z [...] maja 2022 r. nr [...]zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w [...], na 16 mniejszych działek o nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2022 r. W tym dniu obowiązywała opisana powyżej u.o.a. określająca opłatę adiacencką w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości, jaką nieruchomość ta miała przed dokonaniem podziału, a wartością, jaką ma po podziale. W związku z tym spełniona jest przesłanka wskazana w art. 98a ust. 1 u.g.n. Wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty nastąpiło zawiadomieniem z dnia [...] maja 2025 r., doręczonym stronie w dniu [...] maja 2025 r. Tym samym zachowany został termin określony w art. 98a ust. 1 zd. 3 u.g.n. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia miało zawarcie w decyzji podziałowej następującego stwierdzenia: "Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. 2021 poz. 1899 ze zmianami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w który(m) decyzja zatwierdzającą podział nieruchomości stała się ostateczna". Podkreślić bowiem należy, iż miało ono charakter informacyjny z uwagi na to, że decyzja podziałowa nie rozstrzyga od tym, czy i kiedy może zostać wydana decyzją nakładająca opłata adiacencką. O tym decyduje wprost art. 98a ust. 1a u.g.n., który od dnia wejścia w dniu 23 sierpnia 2017 r., nowelizacji tego przepisu na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie u.g.n. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), przewiduje, że "Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne" w miejsce, iż "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Stąd też błędna informacja zawarta w decyzji podziałowej nie może stanowić źródła konstruowania przez skarżącą uprawnienia do stosowania przepisu w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2017 r. Wobec tego zarzuty skarżącej w tym zakresie były niezasadne. Opłata adiacencka stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę z cudzej nieruchomości gminie z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Dopuszczalność pobrania tej opłaty uwarunkowana jest wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Wzrost ten wymaga potwierdzenia stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu niż nieruchomości sprzed podziału o jednolitym kształcie ewidencyjnym. Ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga zatem uzyskania dowodu wzrostu wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Wymogi co do formy, treści, stosowanej metodologii i sposobów sporządzania operatu określa, zgodnie z delegacją z art. 156 u.g.n., zawiera r.w.n. M.in. zgodnie z § 78 ust. 2 i § 79 r.w.n. operat zawiera informacje niezbędne do dokonania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przedstawia się w nim sposób dokonania wyceny, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny, podstawę prawną wyceny, źródła danych wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określonej wartości oraz zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości, podanie wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. O ile jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to ani sąd administracyjny, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. O ile badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu, to wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości w sposób autonomiczny dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Merytoryczne ustalenia z niego wynikające mogą być zaś kwestionowane jedynie w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Skorzystanie z powyższego instrumentu przysługuje zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i organowi administracyjnemu prowadzącemu to postępowanie z tym tylko, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W toku postępowania administracyjnego skarżąca pomimo prawidłowego informowania o treści przedmiotowego operatu i doręczenia jego treści w formie elektronicznej, nie zgłosiła wniosku o ocenę tego operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżąca nie przedstawiła nawet kontroperatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, na którego podstawie można by powziąć wątpliwość co do merytorycznej prawidłowości przyjętego przez organ operatu szacunkowego jako głównego dowodu w sprawie. W związku z tym, że spór co do wyniku wyceny nie dotyczy oczywistych błędów co do stanu faktycznego, błędów logicznych i błędów rachunkowych, ale odnosi się do sfery specjalistycznej będącej w domenie rzeczoznawcy (np. zastosowanego podejścia, ustalenia i doboru zestawu transakcji do obliczeń), to operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym podważyć nie można jedynie poprzez sformułowanie w tym zakresie zarzutów przez stronę, jak czyni to skarżąca w niniejszej sprawie. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17). W związku z tym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej wskazujące, że z operatu nie wynika, aby przyjęto do porównania nieruchomości, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy, gdyż tylko takie – jej zdaniem – miały walor nieruchomości podobnych. Przy czym należy zaznaczyć, że rzeczoznawca uwzględnił jako nieruchomości porównywane tylko takie, które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czyli zgodną z funkcją nieruchomości skarżącej wobec uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zresztą zarzut ten został sformułowany dopiero na etapie postępowania sądowadministracyjnego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy, które rzeczoznawca uzna za istotne. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 10 października 2018 r., II OSK 2494/16; z 19 marca 2019 r., II OSK 959/18). Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n, nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem związek polegający na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie natomiast, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale również posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I OSK 370/21). Skoro to rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez niego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. Jako niezasadny należało uznać zarzut skarżącej wskazujący na niedostateczne uwzględnienie przebiegającej przez nieruchomość skarżącej linii energetycznej średniego napięcia. Zważyć bowiem należy, iż rzeczoznawca, mając na względzie powyższe urządzenie przesyłowe jako kolidujące z linią zabudowy wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiającą zabudowę działki nr [...], przyjął korzystne dla strony rozwiązanie nie uwzględniając jej przy wycenie. Natomiast słusznie rzeczoznawca uznał, że taki przypadek nie zachodzi w odniesieniu do działki nr [...]. Linia bowiem energetyczna przebiega bowiem tylko we fragmencie działki, nie kolidując z przewidywaną zabudową wynikającą z powyższej decyzji, nawet uwzględniając 5 m pas ochronny, wymagany przez przepisy. Jednocześnie rzeczoznawca wskazał, że uwzględnił tę okoliczność, określając walory nieruchomości techniczne wydzielonych działek jako średnie (k. 74). Jeszcze raz należy podkreślić, że wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17) i nie jest możliwe kwestionowanie bez przeprowadzenia wspomnianej procedury z art. 157 u.g.n. Ponadto wbrew zarzutom skargi z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika bezwzględny obowiązek usunięcia linii energetycznej. Dotyczy to tylko sytuacji kolizji z zabudową, a taka kolizja nie istnieje w przypadku działki nr [...]. W związku z tym nietrafny okazał się zarzut sformułowany w pkt 2 skargi. Niezasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do § 36 ust. 1 r.w.n., gdyż dotyczy on jedynie sytuacji, jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. Natomiast w niniejszej sprawie rzeczoznawca takie transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych ustalił, a ich podobieństwa skarżąca skutecznie nie podważyła. Podkreślić należy, iż wartość nieruchomości określona na podstawie wzoru zawartego w tym przepisie nie stanowi odniesienia – wzorca do kontroli poprawności ustalenia wartości nieruchomości na podstawie metody porównawczej. W związku z tym nie doszło do naruszenia § 36 ust. 1 r.w.n. poprzez jego niezastosowanie. Całkowicie chybiony był zarzut naruszenia § 4 r.w.n., stanowiący, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Wszystkie bowiem powyższe elementy były znane i zidentyfikowane przez rzeczoznawcę i powołane w opinii. Z operatu szacunkowego wynika, że zawiera on wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów u.g.n. oraz r.w.n. Operat określa przedmiot i zakres wyceny, jej cel, podstawy opracowania, istotne daty, opis prawny i faktyczny stanu nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Zgodnie z powołanym przepisem art. 98a ust. 1b u.g.n. rzeczoznawca prawidłowo ustalił stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...] maja 2022 r.), a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna ([...] czerwca 2022 r.), natomiast wartości nieruchomości przed i po podziale określił według cen na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna (strona 6 operatu). Wynik końcowy wyceny wraz z obliczeniami oraz uzasadnienie dokonanej wyceny również wynika z treści operatu i nie można doszukiwać się błędów rachunkowych. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, iż jest on sporządzony w sposób przejrzysty, zawiera kompletne i spójne ustalenia co do stanu faktycznego, zwłaszcza po dodatkowych wyjaśnieniach złożonych w pismach z [...] października 2025 r. (k. 107-108) oraz z [...] maja 2025 r. (k. 74). Mając na uwadze powyższe rozważania jako całkowicie bezzasadne jawią się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z operatu wynika, że wzrost wartości rynkowej nieruchomości skarżącej na skutek jej podziału wyniósł 59 200 zł (różnica między wartością 259 050 zł przed podziałem i 318 250 zł po podziale). W konsekwencji czego wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. na kwotę 11840 zł, co stanowi 20% wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie ze stawką wynikającą z u.o.a. W związku z tym Sąd, nie dostrzegając ani naruszenia przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.