II SA/Gl 947/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi J.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO I 427/46/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

W dniu 8 sierpnia 2022 r. do Burmistrza Miasta U. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek J. N. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ozn. geodezyjnie jako działka nr 1 (obręb U.) położonej w U., przy ul. [...], objętej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C., stanowiącej własność strony. W dniu 22 września 2022 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie rozbieżności pomiędzy wstępnym projektem podziału a decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 9 czerwca 2016 r. wydaną na rzecz P. N. W dniu 26 września 2022 r. strona przekazała organowi I instancji wyjaśnienia dotyczące wezwania. W dniu 14 października 2022 r. organ I instancji zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr 1 (obręb U.) postanowieniem nr [...]. W dniu 13 stycznia 2023 r. strona złożyła pismo ponawiające wniosek o podział nieruchomości i dołączyła do sprawy m.in. mapę z projektem podziału wraz z wykazem zmian gruntowych, opracowaną przez uprawnionego geodetę P. G., uprawnienia zawodowe nr [...], w wyniku prac, których rezultaty zawiera operat techniczny o identyfikatorze [...], przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 stycznia 2023 r. Ze względu na fakt, że fragment działki strony nr 1 (obręb U.) zajęty jest pod ul. [...], w dniu 7 listopada 2022 r. Burmistrz wystosował wniosek do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę U. z mocy prawa, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej: "p.w.u.r.a", prawa własności tego fragmentu nieruchomości. Do wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez Gminę U. z mocy prawa, organ I instancji dołączył m. in. mapę podziału nieruchomości opracowaną przez uprawnionego geodetę R. B., uprawnienia zawodowe nr [...], w wyniku prac, których rezultaty zawiera operat techniczny o identyfikatorze: [...], przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 października 2022 r. W zaistniałej sytuacji organ I instancji uznał, że załatwienie sprawy wszczętej przez Wojewodę Śląskiego z wniosku Gminy U. stanowi zagadnienie wstępne od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 zgodnie z wnioskiem strony. Z uwagi na powyższe organ I instancji postanowieniem z dnia 09.02.2023 r., znak sprawy [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zmianami) – dalej: "k.p.a.", zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ozn. geodezyjnie jako działka nr 1 (obręb U.) położonej w U., przy ul. [...], objętej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C., stanowiącej własność strony. Zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") złożyła strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała, że organ I instancji nie wyjaśnił co dla niego pozostaje zagadnieniem wstępnym. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania. Kolegium postanowieniem z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO I 427/46/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania przed organem I instancji i uznało, że postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania Kolegium wskazało, że Wojewoda Śląski prowadzi postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prze Gminę U. z mocy prawa części nieruchomości zajętej pod ulicę [...] położonej w Gminie U. oznaczonej nr ewidencyjnym 1 oznaczonej na mapie z podziałem nieruchomości jako działka nr 2 na podstawie operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę R. B., który został przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 października 2022 r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w dniu 19 maja 2023r do Kolegium wpłynęła decyzja Wojewody Śląskiego odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Gminę U. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej U. oznaczonej jako działka nr 1 , projektowana do wydzielenia z działki nr 2 stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa. Ponieważ decyzja Wojewody Śląskiego na dzień wydania rozstrzygnięcia przez Kolegium była nieostateczna, Kolegium uznało, że zasadne jest wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta U., - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła Kolegium, że w prowadzonym trzy miesiące postępowaniu organ odwoławczy nie wykazał na jakiej podstawie organy administracji uznają postępowanie prowadzone przez Wojewodę Śląskiego jako zagadnienie wstępne. W ocenie skarżącej Burmistrz nie był uprawniony do występowania z wnioskiem o podział nieruchomości skarżącej i zlecania w tym zakresie sporządzania operatu uprawnionemu geodecie, ponieważ nie jest właścicielem ani uprawnionym na podstawie jakiegokolwiek innego tytułu do występowania z takim wnioskiem. Zdaniem skarżącej sporządzony przez geodetę R. B. operat stanowi projekt podziału nieruchomości 1 a nie podział nieruchomości zgodnie z twierdzeniem Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 97-103 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/21 publ. CBOSA). Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Mając na uwadze tak przedstawione pojęcie prejudykatu, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie sprawy nabycia z mocy prawa przez Gminę U. części nieruchomości skarżącej zajęta pod ul. [...] ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a., w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi zagadnienie wstępne określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak stanowi powołany wyżej art.73 p.w.u.r.a. "1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. (...) 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości." W sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać w skierowanym do wojewody wniosku o podjęcie działań powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Podmiot publiczny może złożyć w tej sprawie operat uprawnionego geodety, który potwierdza jaka nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną (pozostawała we władaniu publicznoprawnym). Sporządzona w ten sposób dokumentacja geodezyjna może potwierdzić zajęcie spornej nieruchomości na koniec 1998 r. w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) pasa drogowego. Żaden z podmiotów publicznych nie jest też formalnie "wnioskodawcą", gdyż nie ma żadnego określonego przepisami trybu, który wskazywałby na zasadność czy obowiązek składania w tym zakresie wniosku o wszczęcie postępowania. Postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu przez wojewodę w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogą publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. I SA/Wa 707/22). Kluczową w sprawie kwestią jest odpowiedź na pytanie czy można prowadzić postępowanie w sprawie podziału nieruchomości przed wydaniem decyzji przez wojewodę na postawie art. 73 p.w.u.r.a. Regulacja z art. 73 ciągle wywołuje w praktyce wiele kontrowersji, ponieważ pomimo znacznego upływu czasu (24 lata) decyzje w tym przedmiocie są ciągle wydawane przez wojewodów. Stanowisko doktryny prawa i orzecznictwo sądów jest w tej sprawie podzielone. Jak wynika z wyroku np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 911/04 "Postępowanie w trybie art. 73 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) powinno poprzedzać postępowanie z wniosku o podział nieruchomości." Podobne stanowisko prezentuje E. Mzyk. Zdaniem tego autora podział nieruchomości zatwierdzany po 1 stycznia 1999 r., gdy nie wydano decyzji wojewody, musi uwzględniać stan prawny wynikający z mocy samego prawa. Odmienne stanowisko prezentuje M. Durzyńska (10. Działki gruntu wydzielane pod drogi publiczne [w:] Podział nieruchomości, Warszawa 2021), która uważa, że "Bezczynność wojewody nie może być przesłanką ograniczającą możliwości podziału, zwłaszcza że w tym zakresie ustawodawca nie określił jakichkolwiek zasad postępowania właściwych do zastosowania." Sąd orzekający w sprawie nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Sądu, jeżeli w sprawie brak jest rozstrzygnięcia co do nabycia z mocy prawa części nieruchomości, która ma ulec podziałowi, nie można jej podzielić, ponieważ wnioskodawca nie dysponuje prawem własności do całości nieruchomości. Usunąć stan niepewności w tej kwestii może dopiero deklaratoryjna decyzja wojewody podjęta na podstawie art. 73 p.w.u.r.a. lub odmowa jej wydania. Słusznie więc organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wcześniej "ponaglając" swoim wnioskiem wojewodę do wydania decyzji w powołanym wyżej trybie. Ostateczna decyzja wojewody w tej materii umożliwi podjęcie postępowania i rozstrzygnięcie wniosku skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarzut skargi był chybiony i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.