II SA/Gl 914/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1150/2023/3720 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia 11 stycznia 2023 r. nr [...]

Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. nr[...] , wydaną z upoważnienia Wójta Gminy C. (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 15e, ust. 15g, ust. 16 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 z późn. zm.) odmówiono R. O. (dalej: "Strona", "Skarżący") przyznania prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ podał, iż Strona w dniu 18 lipca 2022 r. złożyła deklarację do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków wskazując jako główne źródło ciepła: ogrzewanie elektryczne/bojler elektryczny, natomiast w dokonanej w dniu 7 września 2022 r. korekcie deklaracji Strona wykreśliła ogrzewanie elektryczne, a jako główne i jedyne źródło ogrzewania wykazała kominek. Organ wyjaśnił, iż powyższe stanowiło przesłankę do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem potwierdzenia głównego źródła ogrzewania. Jednakże w piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz podczas rozmowy telefonicznej w dniu 29 grudnia 2022 r. Strona oświadczyła, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W związku z tym organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Skarżący wskazał, że w dniu 9 grudnia 2022 r. upłynął termin na wydanie decyzji, a organ miał wystarczająco dużo czasu na weryfikację wniosku i wywiad środowiskowy. Podał, że do 9 grudnia 2022 r. był trzy razy w Ośrodku, gdzie składał wyjaśnienia, i nikt nie zwrócił się z prośbą o zgodę na wywiad środowiskowy. Zwrócił uwagę, że w wydanej decyzji organ nie odniósł się do złożonych wyjaśnień oraz kwestii dotyczącej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Podkreślił, że celem ustawy było zrekompensowanie wysokich kosztów opału. Ustawodawca przewidział na to odpowiedni czas, przed sezonem grzewczym w 2022 r., a nie po jego zakończeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1150/2023/3720, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności, przywołał normatywną podstawę rozstrzygnięcia, a następnie wskazał na złożoną przez Stronę deklarację i jej korektę oraz wystosowane przez organ pierwszej instancji wezwanie z dnia 12 grudnia 2022 r. do osobistego stawienia i udzielenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na uzyskanie prawa do dodatku węglowego oraz dostarczenia niezbędnych dokumentów, a także odpowiedź Strony z dnia 15 grudnia 2022 r. i notatkę służbową organu z dnia 29 grudnia 2022 r. z której wynika, że Strona odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego twierdząc, że wymagana dokumentacja jest w posiadaniu Ośrodka. Uwzględniając złożoną korektę deklaracji organ pierwszej instancji był zobowiązany do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jak wynika z akt sprawy Strona uniemożliwiła jego przeprowadzenie, co zdaniem Kolegium uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do dodatku węglowego. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc w dniu 28 kwietnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się do przepisów ustawy o dodatku węglowym dotyczących obowiązku wydania decyzji do 30 listopada 2022 r., przyczyn zwłoki, przedłużania terminu rozpatrzenia sprawy oraz wydania decyzji niezgodnie z zapisami ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił przebieg postępowania zwracając uwagę na kolejne przedłużenia przez organ terminu do załatwienia sprawy, a także stanowisko prezentowane przez Skarżącego w toku postępowania, w tym osobistą obecność w Ośrodku. Wskazał także, iż nigdy nie negował zapisów ustawy o dodatku węglowym, w tym konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz domagał się wydania decyzji do dnia 9 grudnia 2022 r., a dopiero złożenie pisma do Wójta Gminy i organu odwoławczego w dniu 9 stycznia 2023 r. skutkowało wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Wyraził niezrozumienie dla takiego sposobu prowadzenia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Do skargi przedłożył kserokopie pism znajdujących się już w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Wójta Gminy C. z dnia 11 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10), jednakże w takiej sytuacji rozważenia wymagałaby regulacja ust. 15f tego przepisu. W niniejszej sprawie Skarżący w dniu 19 września 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Na organie spoczywał zatem obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia. Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona w dniu 18 lipca 2022 r., w treści której Skarżący wymienił jako źródło ciepła: "ogrzewanie elektryczne /bojler elektryczny" z funkcją c.o.; "kominek /koza /ogrzewacz powietrza na paliwo stałe" bez wskazania funkcji. Następnie w dniu 7 września 2022 r. złożył korektę deklaracji wskazując: 1 zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła – "kominek /koza /ogrzewacz powietrza na paliwo stałe" z funkcją c.o. (karta nr 8 i 10 akt administracyjnych). W treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie Skarżący w ramach głównych źródeł ogrzewania wymienił: kominek. W kwestii złożonej korekty deklaracji należy odnotować, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy uwagi wymaga dodany mocą art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązujący od 20 września 2022 r.), w art. 2 ustawy o dodatku węglowym - ust. 15a. Z regulacji tej wynika, że weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku węglowego ma charakter wszechstronny, nie polega wyłącznie na sprawdzeniu danych ujętych w centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. Zwrócić należy również uwagę na kolejną nowelizację ustawy o dodatku węglowym dokonaną na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236), obowiązującą od 3 listopada 2022 r. Na skutek tej nowelizacji w art. 2 ustawy o dodatku węglowym, stosownie do treści art. 26 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej z 27 października 2022 r., dodano ust. 15f i ust. 15g. W treści wprowadzonych regulacji określono, iż w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (ust. 15f). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 15g). Jak wynika z powyższego, kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w jej gospodarstwie domowym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Cel tych przepisów polega więc niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Nie sposób przy tym pominąć, iż w świetle wspomnianych regulacji dodatek węglowy może zostać przyznany także osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 15f tej ustawy, jak również osobie, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z zapisem art. 2 ust. 15g tej ustawy. Takie stanowisko przedstawiono również w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: z dnia 9 marca 2023 r. sygn. II SA/Op 360/22, z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Op 74/23, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 8 maja 2023 r. sygn. III SA/Kr 27/23, z dnia 12 maja 2023 r. sygn. III SA/Kr 232/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 301/23. Nie budzi zatem wątpliwości, że dodatek węglowy tym bardziej może zostać przyznany osobie, która zgłosiła ww. źródło ogrzewania do ewidencji w trybie korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet w sytuacji, gdy dokonała tego po dniu 11 sierpnia 2022 r., o ile w toku postępowania potwierdzono, że spełnia warunki jego przyznania określone w ustawie. Jednocześnie należy pamiętać, że w ramach wskazanej weryfikacji ustawodawca obliguje organ orzekający do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego przez gospodarstwo domowe osoby ubiegającej się o świadczenie, które to ustalenia powinny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, przy uwzględnieniu art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym, w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej. Zasadne może pozostawać zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co akcentował również organ odwoławczy. Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna prowadzi jednak do wniosku, że organ, mimo, że kolejnymi pismami wzywał Skarżącego do osobistego stawienia się w Ośrodku i udzielenia wyjaśnień (wezwanie z dnia 16 listopada 2022 r. doręczone w dniu 18 listopada 2022 r., karta nr 14 akt administracyjnych; wezwanie z dnia 12 grudnia 2022 r. doręczone dnia 15 grudnia 2022 r. karta nr 19 akt administracyjnych) oraz wskazywał na aktualne ustalenia postępowania (pismo z dnia 21 grudnia 2022 r. doręczone dnia 27 grudnia 2022 r. karta nr 27 akt administracyjnych, pismo z dnia 30 grudnia 2022 r. doręczone dnia 3 stycznia 2023 r. karta nr 41 akt administracyjnych, pismo z dnia 2 stycznia 2023 r. doręczone dnia 11 stycznia 2023 r. karta nr 42 akt administracyjnych) nie wystosował do Strony pisemnego zawiadomienia o wyznaczeniu konkretnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wraz z pouczeniem o skutkach jego nieprzeprowadzenia. W aktach sprawy pozostają także m.in.: oświadczenie Strony z dnia 16 listopada 2022 r. (karta nr 15 akt administracyjnych), pismo Strony z dnia 15 grudnia 2022 r. (karta nr 21 akt administracyjnych), pismo Strony z dnia 19 grudnia 2022 r. (karta nr 28 akt administracyjnych), pismo Strony z dnia 27 grudnia 2022 r. (karta nr 37 akt administracyjnych). Nie sposób zatem zarzucić Skarżącemu niewspółdziałania z organem celem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje natomiast kwestia zarzucanego w skardze przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd zauważa również, iż w podstawie prawnej utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazano zarówno ust. 15e jak i ust. 15g przepisu art. 2 ustawy o dodatku węglowym - także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono brzmienie każdej z tych regulacji. Należy pamiętać, że odmowa przyznania dodatku węglowego oparta o ust. 15e dotyczy niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, zatem dotyczącego jedynie wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Regulacja ust. 15g art. 2 omawianej ustawy dotyczy natomiast sytuacji, gdy główne źródło ogrzewania nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. Natomiast jak już wyżej wskazano, z deklaracji złożonej przez Skarżącego wynika dokonanie zgłoszenia ww. głównego źródła ogrzewania. W tych okolicznościach, oparcie się przez organ jedynie na stwierdzeniu odmowy przeprowadzenia przez Stronę wywiadu środowiskowego jawi się jako niewystarczające. W sytuacji odmowy przeprowadzenia wywiadu organ winien bowiem, w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia, dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu obowiązku wynikającego z treści art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym, a dokonana ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.