II SA/Gl 1014/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 maja 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/771/2023/7189 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 1 marca 2023 r. nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 19 maja 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/771/2023/7189, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania H. W. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej – organ I instancji) z dnia 1 marca 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 marca 2023 r. - na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. - dalej u.ś.r.) - odmówił Wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem R. W. w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. na stałe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dnia 20 grudnia 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] r. na stałe. Podniósł, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, dlatego też brak jest możliwości stwierdzenia, że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zaznaczył także, że Skarżąca legitymuje się orzeczeniem lekarskim ze wskazaniem, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2024 r. Konkludując organ I instancji stwierdził, że należało odmówić Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak przesłanek do jego przyznania. Decyzja została doręczona Stronie w dniu 6 marca 2023 r. W odwołaniu z dnia 6 marca 2023 r. Skarżąca zanegowała decyzję organu I instancji. Wskazała, że sprawuje w całości opiekę nad mężem. Podniosła, że z powodu swojego wieku nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Zaznaczyła ponadto, że jej córka nie jest w stanie opiekować się ojcem, gdyż mieszka w innym mieście. Kolegium decyzją z dnia 19 maja 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Następnie organ odwoławczy zanegował stanowisko Prezydenta Miasta o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyjął bowiem – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy zaznaczył także, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie powinno być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, a małżonek sprawujący nad nią opiekę i ubiegający się o to świadczenie spełnia pozostałe wymagania ustawowe uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał w tym zakresie, że Skarżąca jest żoną osoby wymagającej opieki, a zatem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponadto zaznaczono, że Skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Nie ma też ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, czy też prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, zasiłku dla opiekuna. Zaznaczono, że legitymuje się ona wydanym przez Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w R. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. uznającym ją za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2024 r. Z tego względu decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. nr [...] z dnia 23 sierpnia 2022 r. przyznano jej od dnia 1 czerwca 2022 r. świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł miesięcznie. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze Skarżącą w dniu 2 lutego 2023 r. wynika, że prowadzi ona z mężem dwuosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem utrzymania jest emerytura osoby wymagającej opieki oraz świadczenie z tytułu braku zdolności do samodzielnej egzystencji Skarżącej. Wynika z niego również, że Strona sprawuje 24 godzinną opiekę nad swym mężem, która polega na pomocy w czynnościach higienicznych (myciu, kąpaniu, ubieraniu). Ponadto Skarżąca sprząta mieszkanie, pierze odzież, gotuje, robi zakupy, podaje leki, wychodzi z mężem do lekarza i na spacer. Ustalono także, że mąż Wnioskodawczyni leczy się na kilka poważnych schorzeń, gdzie najpoważniejsze związane jest z chorobą serca. Natomiast ze względu na kilkukrotne operacje stawu [...] ma duży problem z poruszaniem się. W związku z powyższymi ustaleniami Kolegium stwierdziło, że zarówno zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, a wskazane w wywiadzie środowiskowym i oświadczeniu z dnia 2 lutego 2023 r. nie są znacznie angażujące dla Skarżącej. W tej sytuacji, jego zdaniem, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Poddał w wątpliwość możliwość sprawowania przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawnym z stopniu znacznym mężem, w sytuacji gdyż sama posiada równoznaczne z orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu - orzeczenie uznające ją za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, czyli osobę, która ze względu na naruszenie sprawności organizmu sama wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Końcowo Kolegium stwierdziło, że organ I instancji oparł w części swoją odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na błędnej przesłance wieku powstania niepełnosprawności dokonując błędnej wykładni przepisu, natomiast słusznie ocenił, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Wnioskodawczynię zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Decyzja organu odwoławczego została doręczona Skarżącej w dniu 22 maja 2023 r. W skardze z dnia 29 maja 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zanegowała decyzję Kolegium. W jej uzasadnieniu wskazała, że mąż z racji na wiek (82 lat) i przebytą operację serca oraz stawu [...] ma trudności w poruszaniu się. Z tego też względu wymaga całodobowej opieki. Wyjaśniła następnie, że ma 81 lat i choruje na cukrzycę t.2, ma problemy z uszami i oczami, a mimo to stara się pomagać mężowi w codziennych czynnościach. Podała, że ich córka mieszka w R. i nie przyjeżdża często. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdza się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić się również należy z Kolegium, że okoliczność pozostawania przez niepełnosprawnego w związku małżeńskim ze Skarżącą nie może być traktowana jako przeszkoda do przyznania wnioskowego świadczenia. Systemowe bowiem odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności, co do zasady, przysługuje małżonkowi – chyba, że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21, Lex nr 3349845). Istotą sporu jest natomiast to, czy Skarżąca legitymująca się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2022 r. stwierdzającym jej niezdolność do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2024 r. spełnia warunek dotyczący rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie swoistej rekompensaty finansowej osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, rezygnują z zatrudnienia, bądź takiego zatrudnienia nie podejmują. Zatem świadczenie pielęgnacyjne w swojej istocie nie jest nagrodą za sprawowanie opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, lecz jest instytucją pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, wymuszają rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia (zob. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, Lex nr 1230181 oraz wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1557/22, Lex nr 3598893; z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, Lex nr 2755167). Świadczenie pielęgnacyjne stanowi więc swego rodzaju rekompensatę wypłaconą przez Państwo w ramach systemu zabezpieczenia społecznego za rezygnację z pracy osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską. Co istotne pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, Lex nr 3599120). Powyższe oznacza, że niezbędnym warunkiem przyznania tego świadczenia jest ustalenie, czy Wnioskodawca zrezygnował z możliwości podjęcia pracy lub świadczenia pracy. Inaczej rzecz ujmując wyjaśnić należy, czy w jej sytuacji można mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zajmując się tym zagadnieniem podnieść wpierw należy, że w myśl art. 3 pkt 21 u.ś.r. w zakresie pojęcia "znacznego stopnia niepełnoprawności" zawiera się m.in. niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sięgając do wspomnianych przepisów wskazać należy, że art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1251 – dalej u.F.U.S.) stanowi, że o niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeka się w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków, iż pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji zawiera w sobie także całkowitą niezdolność do pracy. W praktyce bowiem jest mało realne, aby człowiek wymagający pomocy (opieki) innych osób w codziennej egzystencji był w stanie podjąć zatrudnienie w tzw. normalnych warunkach (zob. M. Bartnicki, B. Suchacki [w:] Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [w:] Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz do trzech ustaw emerytalnych, wyd. I, red. K. Antonów, LEX/el. 2019, art. 13). Należy jednak pamiętać, że zdolność do wykonywania niektórych rodzajów zajęć i zarobkowania, np. praca niewidomych w specjalnie dla nich przystosowanych spółdzielniach inwalidzkich, nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, a także niezdolności do samodzielnej egzystencji (zob. wyrok SN z dnia 7 września 1979 r. sygn. akt II URN 111/79, OSNCP 1980, Nr 2, poz. 35, tak w G. Gudowska, K. Ślebzak (red.), Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Warszawa 2013). Oznacza to więc, że orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji wyklucza pracę w "normalnych" warunkach, nie przekreślając możliwości zatrudnienia osoby legitymującej się takim orzeczeniem na stanowisku przystosowanych dla ludzi o określonych dysfunkcjach. Ponadto podkreślić należy, że art. 13 u.F.U.S. dopuszcza wydanie następujących orzeczeń: o niezdolności do pracy, o niezdolności do samodzielnej egzystencji, o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. W tym przypadku Lekarz Orzecznik ZUS nie stwierdził u Wnioskodawczyni niezdolności do pracy, a jedynie przyjął, że jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Zatem nie można stwierdzić, że Skarżąca jest pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia. Wobec powyższego stanowiska zachodzi konieczność rozważenia czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Takich rozważań zabrakło w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Taka sytuacja wyklucza analizę przez Sąd zasadniczego zagadnienia dla sprawy, tj. czy zaistniał wspomniany związek przyczynowo-skutkowy. Sąd nie może bowiem zastępować, czy wyręczać organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolować zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jeśli zatem organ nie zamieścił w decyzji żadnych rozważań na określony temat, to Sąd nie może skontrolować czegoś, czego nie ma. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę koniecznym jest uzupełnienie postępowania o rozważania dotyczące tego, czy w niniejszym przypadku zaistniał przesłanka wznowieniowa. Zaznaczyć jednak należy, że rozważania w tej materii winny być poprzedzone ustaleniami stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia niepełnosprawnej osoby. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość działań podejmowanych przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna osoba nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy Skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione. Takich ustaleń brakuje w aktach administracyjnych. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy.