II SA/Gl 909/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. S., T. K. na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 6 października 2021 r. nr XL/289/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - Etap I oddala skargę.

Uchwałą z dnia 6 października 2021 r., Nr XL/289/2021 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 6563), Rada Gminy Gierałtowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1072 – dalej p.g.g.), po stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gierałtowice, przyjętego uchwałą nr XXXIX/268/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 12 grudnia 2017 r., rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2 do uchwały), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - Etap I (dalej m.p.z.p.). Z.S. i T.K., działając przez pełnomocnika, złożyli skargę na ww. uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zmiany obszarów objętych miejscowym planem miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego, w szczególności wprowadzenie dopiero w zaskarżonej uchwale tzw. "etapu I" bez jakiejkolwiek definicji tegoż pojęcia, a tym bardziej uzasadnienia podziału na poszczególne etapy; 2) naruszenie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru, który różni się powierzchniowo o ok. 50 ha od obszaru objętego załącznikiem graficznym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) naruszenie art. 17 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak możliwości zgłoszenia uwag do projektu planu miejscowego, z uwagi na jego ostateczne przygotowanie, w tym wyznaczenie granic obszarowych, dopiero w dniu podjęcia uchwały nr XL/289/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 6 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - Etap I. Z uwagi na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że bulwersujący w ocenie mieszkańców jest fakt, że zmiana obszaru, dla którego uchwalony został m.p.z.p., nastąpiła w okresie po rozstrzygnięciu przez Wójta Gminy uwag do projektu planu (zgodnego co do obszaru z uchwałą przystąpieniową) oraz przed podjęciem finalnej uchwały zatwierdzającej m.p.z.p. przez Radę Gminy. Zmiana projektu nie była w żaden sposób wyłożona do wiadomości publicznej, ani w jakikolwiek inny sposób zakomunikowana zainteresowanym stronom. Uchwalenie m.p.z.p. odbyło się zatem przy rażącym naruszeniu procedury opisanej w ustawie. Wojewoda Śląski w dniu 7 lutego 2022 r. zajął pisemne stanowisko, w którym wskazał, że co prawda w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie została przewidziana taka możliwość, a ponadto nie podjęto uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu i dopuszczającej etapowanie planu miejscowego, to jednak tak przyjęta procedura nie może być podstawą do rozstrzygnięcia o nieważności uchwały. Skarżący tego stanowiska nie podzielają, bowiem uchybienia miały charakter istotny. Pominięcie, bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych, stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany planu i w przypadku istotnego naruszenia – powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zainteresowane organy uzgadniające i opiniujące oraz ogół społeczności i właścicieli cały czas trwali w przekonaniu, że od początku przedmiotem zmiany planu był cały obszar wskazany w uchwale inicjującej. Wyznaczenie tych granic na załączniku graficznym do uchwały intencyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną. Chodzi o możliwość ustalenia, czy na tych właśnie nieruchomościach planowana jest np. lokalizacja inwestycji celu publicznego. Uchwała intencyjna, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu miejscowego (opcjonalnie jego zmiany), powinna ściśle określać obszar gminy, który tym planem (opcjonalnie jego zmianą) będzie z woli rady gminy, jako jej organu stanowiącego, objęty. W zakresie interesu prawnego skarżących wskazano, że przysługuje im prawo własności do nieruchomości położonych w Paniówkach. Zaskarżona uchwała, a w szczególności procedura jej uchwalania, wywołały dla skarżących negatywne konsekwencje prawne, poprzez zniesienie, ograniczenie, jak również uniemożliwienie realizacji ich uprawnień lub interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podano m. in., że skarżący nie wykazali, by poprzez podjęcie uchwały nastąpiło naruszenie - w chwili zaskarżenia - ich interesu prawnego lub uprawnienia. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie wpływają w jakikolwiek negatywny sposób na wykonywanie ich prawa własności. W szczególności postanowienia planu nie pogarszają, a właściwie w ogóle nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących. Nie przysługuje im prawo własności nieruchomości znajdujących się w obszarze wyłączonym do Etapu II prac planistycznych, nie sąsiadują też z obszarem wyłączonym z procedowania w Etapie I. Skarżący będą uprawnieni do zgłaszania uwag do planu - projekt planu dla Etapu II zostanie wyłożony. Po drugie, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych samo ewentualne pozbawienie określonego podmiotu możliwości złożenia uwag do projektu planu, którego postanowienia obiektywnie nie naruszają interesu prawnego tego podmiotu, nie może stanowić źródła legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazali zaś nawet potencjalnego naruszenia ich interesu prawnego przez uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i przyszły projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Paniówki - etap II. Zarzuty skargi nie dotyczą naruszenia przez postanowienia zaskarżonej uchwały interesu prawnego skarżących, a procedury planistycznej i to w zakresie nieodnoszącym się do praw skarżących. Uzasadnienie dla etapowania procedury planistycznej dla obszaru objętego planem zostało uwzględnione w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w etapie I nie wykracza poza obszar przyjęty do objęcia planem w uchwale intencyjnej. Tylko takie naruszenie można byłoby uznać za istotne, które polegałoby na wykroczeniu poza obszar objęty załącznikiem graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. W analizowanym przypadku obszar objęty zaskarżoną uchwałą jest mniejszy od obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w żadnym jednak wypadku nie wykracza poza ten obszar. Skarżący nie powołali w treści skargi ani jednego orzeczenia, z którego uzasadnienia wynikałoby, że dotyczy ono sytuacji, w której obszar przyjętego uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest mniejszy od obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej, ale w tym obszarze się zawiera. Wszystkie orzeczenia dotyczą sytuacji, w której rada gminy wykroczyła poza obszar objęty uchwałą intencyjną, dlatego nie mogą stanowić skutecznego punktu odniesienia w sprawie niniejszej. Uwagi do projektu planu mogły zgłaszać wszystkie podmioty zainteresowane. Dla nieruchomości stanowiących własność skarżących nie zgłoszono ich. Wyłączenie określonych obszarów do etapu 2 prac planistycznych nastąpiło w związku ze zgłoszonymi co do tych obszarów uwagami innych podmiotów, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak jest podstaw do uwzględniania skargi. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie odnoszącym się do swych własnych nieruchomości. W zakresie szerszym nie posiadają uprawnień, by kwestionować ww. akt. W szczególności wszelkie sformułowania sugerujące, że występują z jedną skargą w imieniu ogółu niezadowolonych mieszkańców, jako ich reprezentanci (i że prawa tych mieszkańców zostały naruszone – np. "Bulwersujący w ocenie mieszkańców jest fakt, że [...] – s.3; "W ocenie mieszkańców uchwalenie MPZP dla Sołectwa Paniówki odbyło się zatem przy rażącym naruszeniu procedury [...]" – s. 3), nie mogą być podstawą merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący nie mają odpowiedniego umocowania w tym zakresie, by występować w imieniu ogółu (por. art. 101 ust. 2a u.s.g.) i wykraczają w tej części poza własny interes prawny. Stąd merytorycznie sprawa mogła być rozpoznana jedynie w ramach ich własnego interesu prawnego. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do "(...) uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Skarżący powołują się głównie na naruszenie przepisów proceduralnych odnoszących się do uchwalenia m.p.z.p. Tymczasem zarzuty te nie mogą zostać uwzględnione. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie wpływają w jakikolwiek negatywny sposób na wykonywanie ich prawa własności; tego nie wykazano. W szczególności nie wykazano, by postanowienia planu pogarszały sytuację związaną z realizacją uprawnień właścicielskich skarżących. Z odpowiedzi na skargę wynika wprost, że postanowienia m.p.z.p. nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących. Nie przysługuje im też prawo własności nieruchomości znajdujących się w obszarze wyłączonym do Etapu II prac planistycznych, nie sąsiadują też z obszarem wyłączonym z procedowania w Etapie I. Skarżący będą ewentualnie uprawnieni do zgłaszania uwag do planu w trakcie Etapu II, kiedy zostanie wyłożony, nawet jeśli nie są właścicielami nieruchomości tam położonych (zob. art. 18 u.p.z.p.). Wniesienie uwag ma charakter powszechny, gdyż ustawodawca nie definiuje kręgu uprawnionych do tego podmiotów. Uwagi do projektu planu miejscowego można wnieść w imieniu własnym lub w interesie ogólnym. Od wnoszącego uwagę nie wymaga się wskazania istnienia interesu prawnego. Uwagi do projektu planu mogą dotyczyć zarówno treści merytorycznej planu, jak i formy jego ustaleń (A. Plucińska – Filipowicz [red.], Komentarz do art. 18 u.p.z.p., Lex-el., tezy 1 i 2). W wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, stwierdzono, że występujący ze skargą musi wykazać, iż akt organu gminy, który skarży, wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, a nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej. Skarżący nie wykazali takich okoliczności, które miałyby być podstawą stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w całości, ani w części. Zarzuty skargi dotyczą zasadniczo naruszenia procedury planistycznej. Skoro jednak Sąd nie jest związany zarzutami, stąd nie stwierdził także naruszenia ich praw materialnych. Uzasadnienie dla etapowania procedury planistycznej dla obszaru objętego planem zostało uwzględnione w dokumentacji zaskarżonej uchwały, np. w tomie II, s. 3 "Dokumentacji prac planistycznych" (tabelka). Wyłączenie określonych obszarów do etapu II prac planistycznych nastąpiło w związku ze zgłoszonymi co do tych obszarów uwagami. Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w etapie I nie wykracza poza obszar przyjęty do objęcia planem w uchwale intencyjnej. Tylko takie naruszenie byłoby istotne, które polegałoby na wykroczeniu poza obszar objęty załącznikiem graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. W analizowanym przypadku obszar objęty skarżoną uchwałą jest mniejszy od obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wykracza poza ten obszar. Przywołane w skardze orzecznictwo nie jest adekwatne do niniejszego przypadku, bowiem zapadło na gruncie innych stanów faktycznych, co zauważono także w odpowiedzi na skargę. Skarżący nie zostali pozbawieni możliwości zgłaszania uwag do projektu planu miejscowego. Był on wyłożony do publicznego wglądu. Uwagi do projektu planu mogły zgłaszać wszystkie podmioty zainteresowane. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19). Organ uchwałodawczy wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu planu. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 3, 14 ust. 2, 17 pkt 11, 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.