II OSK 2611/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i E. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 191/22 w sprawie ze skargi M. M. i E. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. – MPZP B.– R. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 191/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. i E. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. – MPZP B. – R., odrzucił skargę (pkt 1) i postanowił o zwrocie stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2). Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. M. i E. R. wnieśli skargę na przywołaną powyżej uchwałę. W uzasadnieniu wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]. Zdaniem Skarżących, uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie odmiennych funkcji zagospodarowania dla terenów nim objętych zmieniają warunki środowiskowe korzystania z własności skarżących. Skarżący ponieśli, że ich działka jest położona w odległości 750 metrów od granic działek objętych ustaleniami planu, co negatywnie i bezpośrednio wpływa na własność Skarżących, obniżając walory lokalizacyjne działki, w tym jej wartość ekonomiczną i prawo do właściwego, zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że Skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazanych przez Skarżących zarzutów nie można zakwalifikować jako podstawy do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie przedstawili okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Z materiałów sprawy wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej Skarżących. Oceniając kwestię ewentualnego wpływu ustaleń planu na sposób wykonywania przez Skarżących prawa własności i wskazane przez nich pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska, Sąd przyjął, że oddziaływanie planowanych inwestycji nie obejmuje nieruchomości Skarżących. Skarżący nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w odległości 750 m od planowanej inwestycji sprawia, że pozostaje ona w sferze szkodliwej emisji hałasu i innych immisji wskazanych przez Skarżących. Oznacza to brak możliwości wywodzenia w niniejszej sprawie interesu prawnego ze szkodliwego oddziaływania tego rodzaju inwestycji na warunki środowiskowe korzystania z nieruchomości. Za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał argumenty Skarżących o obniżeniu wartości ekonomicznej ich działki w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Kwestia ta nie dotyczy bowiem naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i opiera się na przypuszczeniach strony skarżącej. Tak też zostały ocenione zarzuty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych nieruchomości. Sąd podniósł, że pozostałe również zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej, czy zasad techniki prawodawczej. Z kolei Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury, czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli Skarżący nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami planu. Te zaś mogą być kontrolowane dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie Skarżących. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. M. i E. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie: a) art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z ark 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g.") i art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do zawężającego rozumienia pojęcia naruszenia interesu prawnego i prowadzącą do wniosku, że Skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu ark 101 ust. 1 u.s.g. i 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie mają legitymacji procesowej do złożenia skargi administracyjnej, b) art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej: "k.c."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przysługujące Skarżącym prawo własności oraz prawo jego niezakłóconego wykonywania na nieruchomości własnej zlokalizowanej w niewielkiej odległości od ustaleń zaskarżonego planu nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego Skarżących do złożenia skargi w sprawie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia Skarżących. Kwestionowany przez Skarżących plan miejscowy, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, nie zmienia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki Skarżących, a co za tym idzie jego ustalenia nie zawierają regulacji ograniczających zabudowę na działce należącej do Skarżących. Istotne w sprawie jest również i to, że tereny objęte ustaleniami planu nie przylegają do działki Skarżących i są od niej oddalone o 750-800 metrów. Nie sposób w tych okolicznościach przyjąć, że leżą one w bezpośrednim, czy też w bliskim sąsiedztwie działki Skarżących. Nie wyklucza to mimo wszystko potencjalnej możliwości oddziaływania na działkę Skarżących inwestycji przemysłowych, które zostałyby zrealizowane na terenach objętych kwestionowanym planem. Skarżący jednakże nie wykazali, że ich działka położona we wskazanej powyżej odległości od terenów przeznaczonych pod zabudowę przemysłową będzie pozostawała w zasięgu szkodliwych immisji. Uznanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy, które jest warunkiem koniecznym do skutecznego jej zaskarżenia, wymaga by naruszenie to było na tyle aktualne, zindywidualizowane i skonkretyzowane, żeby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia Skarżących przysługujących im praw albo ogranicza ich w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego im uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19, LEX nr 3352798; wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08, LEX nr 594934.). Również zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie ze wskazanym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak mieć na uwadze, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1333/10, LEX nr 741527). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego, nie jest wystarczające wywodzenie interesu prawnego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, ale konieczne jest przy tym wykazanie, że tenże interes prawny został naruszony (w tym przypadku) ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Z tych też powodów nie można podzielić stanowiska Skarżących, zarzucających zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 140 w zw. z art. 144 k.c., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przysługujące Skarżącym prawo własności oraz prawo jego niezakłóconego wykonywania na nieruchomości własnej zlokalizowanej w niewielkiej odległości od ustaleń zaskarżonego planu nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego Skarżących do złożenia skargi w sprawie. Z zaskarżonego postanowienia nie można wywieść by Sąd I instancji kwestionował posiadanie przez Skarżących interesu prawnego wynikającego z własności działki nr [...]. Natomiast samo posiadanie interesu prawnego, jak już wyżej wspomniano w kontekście obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest wystraczające do skutecznego zaskarżenia wymienionych w nim aktów, do których należy zaliczyć również zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.