II SA/Gl 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.

Burmistrz Miasta C. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) odmówił nakazania "A" sp. z o.o. w K. (dalej jako "A" lub skarżący) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że 1 sierpnia 2019 r. do organu wpłynął wniosek "B" z o.o. w C. (dalej jako Spółka) w sprawie nałożenia na "A" wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i odwołano się do decyzji wskazanego organu z [...] r. oraz decyzji Starosty [...] z [...] br., mocą której udzielono pozwolenia wodnoprawnego na rzecz powyższego "A". Podkreślono, że w przywołanej decyzji przewidziano wykonanie przez inwestora niezależnego bypassu odprowadzającego wody z rurociągów tłocznych pompowni będących we władaniu Spółki bezpośrednio do [...]. Zdaniem strony przywołany warunek nie został wykonany. W dalszej części uzasadnia odniesiono się do wizji lokalnej z [...] r. oraz przybliżono pismo "A" z 14 listopada 2019 r., w którym podkreślono, że Spółka nie wywiązała się z zobowiązań podjętych w 2016 r. W dalszej części uzasadnienia przywołano treść przepisów prawa wodnego normujących przedmiotową problematykę i odniesiono ją do stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie. W konkluzji rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia postanowień art. 234 ustawy Prawo wodne i nie uznał się za właściwy do rozstrzygania cywilnoprawnych sporów między stronami postępowania. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka, która reprezentowana przez radcę prawnego K. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia na podstawie opinii biegłego z zakresu hydrologii czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie w wyniku przekrycia cieku [...] w związku z budową drogi łączącej ulicę [...] z drogą krajową nr 1 oraz wykonania nasypu hydrotechnicznego wraz z zasypaniem starego koryta w rejonie ul. [...]. Wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku przekrycia cieku [...] w związku z budową drogi łączącej ulicę [...] z drogą krajową nr [...] oraz wykonania nasypu hydrotechnicznego wraz z zasypaniem starego koryta w rejonie ul. [...] doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie szkodliwie wpływających na nieruchomość odwołującej się. Nadto podniesiono błędną wykładnię II lit. c ppkt 2 tiret czwarty decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] r. polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wykonanie bypassu odprowadzającego wody z rurociągów tłocznych pompowni będącej we władaniu Spółki było przedmiotem porozumienia między zainteresowanymi stronami, podczas gdy wykonanie tego urządzenia było warunkiem wykonania inwestycji celu publicznego zawartym w wyżej wymienionej decyzji. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego odwołania z przywołaniem stosownego orzecznictwa sądownictwa administracyjnego. Drugie odwołanie od powyższej decyzji wniósł "A", który wyraził swoje z niej niezadowolenie i wystąpił o właściwy opis sytuacji faktycznej. W odwołaniu tym, podkreślono, że "A" nie zobowiązywał się do realizacji prac na rzecz Spółki, ani nie jest do nich zobowiązany na mocy obowiązujących regulacji prawnych, jak również nie jest właścicielem gruntu, na którym zrealizowano przebudowę oraz likwidację koryta odcinka cieku [...] i nie dokonał na tym terenie zmiany stosunków wodnych. Pismem z 7 kwietnia 2020 r. "A" zwrócił się do organu odwoławczego z wyjaśnieniami dotyczącym sytuacji spornej inwestycji. Zdaniem tego podmiotu nie był on inwestorem inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka cieku [...] na odcinku, którego dotyczy sprawa. Podmiot ten nie finansował, ani nie wykonał przedmiotowych prac. Nadto w piśmie tym podniesiono, że wnioskodawca nie dokumentuje występowania szkody, a jedynie w sposób gołosłowny deklaruje jej występowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania z uwzględnieniem treści decyzji organu pierwszej instancji oraz podstawowych motywów wskazanych w obu odwołaniach. Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy powyższy organ przywołał treść postanowień art. 234 ustawy Prawo wodne, a następnie odniósł się do treści art. 403 tego aktu. W dalszej kolejności przybliżono stan faktyczny w sprawie i podkreślono, że w następstwie wydanych rozstrzygnięć administracyjnych wykonano przekrycie cieku [...], likwidację starego koryta tego cieku oraz wykonano nasyp hydrotechniczny. Wykonanie powyższych prac spowodowało zmianę istniejących stosunków wodnych na gruncie, jednakże nastąpiła ona w następstwie wydanych rozstrzygnięć, a to oznacza, że w tym zakresie kwestia ewentualnego oddziaływania zaistniałej zmiany stosunków wodnych winna być rozstrzygana przez organ, który udzielił pozwolenia wodnoprawnego, a nie organ wskazany w art. 234 Prawa wodnego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w sprawie tej organ pierwszej instancji nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Wyczerpane zostały tym samym przesłanki przewidziane art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniające umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł "A". W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe i sprzeczne ze stanem faktycznym uzasadnienie decyzji, wynikające z braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 414 § 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że uzyskanie przez stronę skarżącą pozwolenia wodnoprawnego oznacza faktyczne wykonanie działań, na które to pozwolenie było wydane oraz poprzez brak uwzględnienia faktu, że w związku z niewykonaniem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego stronie i upływem ustawowego czasu pozwolenie to wygasło. Wskazano na naruszenie postanowień art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 234 ustawy Prawo wodne poprzez wadliwe umorzenie postępowania z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji nie był organem właściwym w rozpoznawanej sprawie, a nie z tej przyczyny, że skarżący nie powinien być uznany za stronę tego postępowania. Nadto zarzucono powyższej decyzji naruszenie art. 234 § 3 wyżej wymienionej ustawy poprzez błędną jego interpretację prowadzącą do przyjęcia, że skarżący może być traktowany jako strona przedmiotowego postępowania mimo, że nie był i nie jest właścicielem lub użytkownikiem gruntu, na którym dokonano zmiany stosunków wodnych. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiająca za jej uwzględnieniem. W sposób szczególny podniesiono kwestię braku przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez wnoszący skargę "A", a nie z uwagi na niewłaściwość organu administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie podnieść, że skarżący "A" nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji organu odwoławczego, lecz kwestionuje przymiot strony w tym postępowaniu i podnosi, że decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona, a postępowanie umorzone z powodu tego, że skarżącemu nie przysługuje w tym postępowaniu status strony. Tak sformułowany zarzut nakazuje analizę unormowań prawnych leżących u podstaw działań organów administracji. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych inicjatorem postępowania w sprawie była Spółka, która wystąpiła do organu pierwszej instancji o nałożenia na "A" wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i odwołano się do decyzji wskazanego organu z [...] r. oraz decyzji Starosty [...] z [...] r., mocą której udzielono pozwolenia wodnoprawnego na rzecz powyższego "A". Wskazany wniosek został oparty o treść art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Z treści tego przepisu wynika, że zmiany stosunków wodnych dokonuje właściciel gruntu i zmiana ta oddziałuje na grunty sąsiednie. W tego typu przypadkach organ wykonawczy gminy uprawniony jest do wydania stosownej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że organ pierwszej instancji dysponował podstawą materialnoprawną oraz procesową do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego. Rozważenia wymaga to, że skarżący "A" miał w tym postępowaniu status strony. Jak bowiem wynika z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle przywołanego przepisu oraz mając w polu widzenia powyższy przepis Prawa wodnego przyjdzie podzielić stanowisko organów administracji, że skarżący posiada interes prawny w uczestnictwie w tym postępowaniu. Interes ten wynika z uzyskanego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika obowiązek wykonania określonych na cieku [...]. W tym miejscu przyjdzie uznać, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do oceny prawidłowości decyzji Starosty [...] z [...] r., ponieważ wykracza to poza jego zakres kompetencji. W tej sytuacji dysponując wskazaną decyzją organ ten zasadnie przyznał skarżącemu status strony w prowadzonym postępowaniu, ponieważ rozstrzygnięcie dotyczyłoby jego sytuacji prawnej. Organ odwoławczy mocą swojego rozstrzygnięcia uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W motywach wskazał, że w sprawie tej organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości, ponieważ w rozpoznawanej sprawie, w kontekście sytuacji faktycznej jaka w niej występuje przywołany powyżej art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania. Stanowisko takie organ odwoławczy wywodzi z tego, że zmiana stosunków wodnych na gruncie nastąpiła w oparciu o rozstrzygnięcia uprawnionych do tego organów, zatem w kontekście zgłaszanych przez Spółkę zastrzeżeń i obiekcji zastosowanie mają inne regulacje prawne, a mianowicie odnoszące się do pozwoleń wodnoprawnych i w tym zakresie winny wypowiedzieć się inne organy administracji publicznej. Ustalenie przez organ odwoławczy, że w sprawie właściwe są inne organy administracji publicznej zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, ponieważ wyczerpana została przesłanka jego prowadzenia przewidziana treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne, a skoro przepis ten nie ma zastosowania i nie mógł leżeć u podstaw podejmowania rozstrzygnięcia, tym samym niezbędne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w tym zakresie organ odwoławczy wydał decyzję, która nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Zauważyć należy bowiem, że organ administracji publicznej w pierwszej kolejności obowiązany jest przestrzegać swojej właściwości, a naruszenie przepisów w tym zakresie wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skoro organ odwoławczy dostrzegł występujące uchybienie tym samym obowiązany był w ramach trybu zwykłego postępowania administracyjnego wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ nieuprawniony, a prowadzone postępowanie umorzyć. W skardze do tutejszego Sądu skarżący podnosi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe, jednakże domaga się innego uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia, a mianowicie tego, że nie jest stroną w tym postępowaniu. Stanowisko skarżącego nie jest zasadne i nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Dostrzec należy, że skarżący swoje stanowisko wywodzi z literalnego brzmienia art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, że obowiązek jest nakładany na właściciela gruntu. Przy czym skarżący pomija całkowicie to, że na jego wniosek wydane zostało [...] r. przez Starostę [...] pozwolenie wodnoprawne, które normuje kwestie związane z pracami na cieku [...]. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia to, kto w rzeczywistości wykonywał prace na przedmiotowym cieku, ponieważ z treści wskazanego pozwolenia obowiązek ten spoczywał na skarżącym. Okoliczność ta musiała być w polu widzenia wypowiadających się organów w momencie wyznaczania kręgu stron prowadzonego postępowania. W świetle powyższego nie można organowi odwoławczemu postawić zarzutu, że winien umorzyć postępowanie administracyjne z tego powodu, że skarżącemu w postępowaniu tym nie przysługiwał status strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. ec