II SA/Gl 724/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 13 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę.

Zarządzeniem pokontrolnym z 13 marca 2023 r. nr 20/2023 wydanym na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 824) – dalej: "u.i.o.ś.", Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: "ŚWIOŚ") zarządził wobec S. S. (dalej: "skarżąca"), przedsiębiorczyni działającej pod nazwą Firma Produkcyjno-Handlowo-Usługowa S. S. z siedzibą w P. przy ul.[...]: 1. Prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym w systemie bazy danych o odpadach z termin realizacji: na bieżąco; 2. Wystąpić do właściwego organu o uregulowanie stanu formalno-prawnego dotyczącego wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego z terminem realizacji: 25 marca 2023 r. W uzasadnieniu zarządzenia ŚWIOŚ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 6 grudnia 2022 r. – 17 lutego 2023 r., obejmującej przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska działalności prowadzonej przez skarżącą stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Według ŚWIOŚ ze zgromadzonych w trakcie kontroli materiałów wynika, że karty ewidencji odpadów były wystawiane dla dwóch kodów odpadów na jednej karcie lub dla jednego kodu odpadu wytworzono kilka kart ewidencji odpadów. ŚWIOŚ wskazał odpadów o jakich kodach stwierdzone uchybienia dotyczyły. Wskazane odpady nie zostały wykazane w przedłożonych kartach ewidencji odpadu. W ocenie ŚWIOŚ ewidencja prowadzona była niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Ponadto do systemu BDO nie wprowadzono kart ewidencji odpadów a znajdują się w nim jedynie karty przekazania odpadów. Przedłożone ŚWIOŚ karty ewidencji odpadów, prowadzone są na starym wzorze poza systemem BDO. W ocenie ŚWIOŚ tak prowadzona ewidencja odpadów nie jest prowadzona zgodnie z ustawą o odpadach co stanowi naruszenie art. 61 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) – dalej: "u.o.odp." W trakcie kontroli ŚWIOŚ stwierdził ponadto, że w rocznym sprawozdaniu o gospodarowaniu odpadami za rok 2021 r. skarżąca wykazała odpad o kodzie 02 03 04, którego nie było w przedłożonych kontrolującym kartach ewidencji odpadów. W toku kontroli skarżąca nie przedłożyła pozwolenia wodno-prawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych (z piekarni) do urządzeń innego podmiotu, spółki Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w G. z którym zawarta jest umowa na odprowadzanie ścieków nr [...] z dnia 4 kwietnia 2019 r. W ocenie ŚWIOŚ sposób wprowadzenia ścieków do kanalizacji przez firmę skarżącej stanowi naruszenie art. 389 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478) – dalej: "P.w.", zgodnie z którym wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego bez pozwolenia wodno-prawnego, którego obowiązek posiadania określa art. 391 P.w. jest szczególnym korzystaniem z wód określonym w art. 34 pkt 3 tej ustawy. Na powyższe zarządzenie skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 334 oraz art. 335 ust. 1 P.w. w zw. z art. 2 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez przekroczenie kompetencji w wyniku rozstrzygnięcia przez WIOŚ, na podstawie zarządzenia pokontrolnego, istnienia obowiązku wystąpienia przez skarżącą do właściwego organu o uregulowanie stanu formalno-prawnego dotyczącego wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, a więc złożenia przez skarżącą wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy rzeczone rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji WIOŚ, a jest domeną właściwych organów Wód Polskich; b) art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 9a u.i.o.ś. w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.), poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego wbrew poczynionym ustaleniom stanu faktycznego w toku przeprowadzonej kontroli, ponieważ zdaniem skarżącej organ nie wykazał i nie dokonał ustaleń będących udowodnioną podstawą nałożenia na skarżącą obowiązków wynikających z zarządzenia pokontrolnego, to jest zaniechał dokonania wymaganych ustaleń stanu faktycznego, nie wskazując, że w ściekach przemysłowych skarżącej znajdują się substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (ani jakie miałyby to być substancje), których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie art. 389 pkt 2 P.w. i art. 34 pkt 3 P.w. w zw. z art. 100 ust. 1 P.w. w. zw. z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało nierzetelną i niewnikliwą analizą wszelkich okoliczności sprawy, niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ścieki wprowadzane przez skarżącą do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innego podmiotu zawierają substancje szkodliwe dla środowiska wodnego; b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia bez wskazania na jakiej podstawie organ uznał za fakt udowodniony, że ścieki wytworzone przy wykonywaniu działalności przez skarżącą, zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Z uwagi na podniesione zarzuty wniosła: 1. na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: "p.p.s.a.", o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części objętej pkt 2 tj. w części nakładającej na skarżącą obowiązek wystąpienia do właściwego organu o uregulowanie stanu formalno-prawnego dotyczącego wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych, 3. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 2, 4. w razie nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 3, wnoszę na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego ŚWIOŚ w zakresie pkt 2 albowiem istnieje niebezpieczeństwo, że jego wykonanie w tej części doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. 5. na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania braku zarzucanych w skardze wad zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne z dnia 13 marca 2023 r., wydane przez ŚWIOŚ. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast według art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. (wyrok WSA w Opolu z 24 czerwca 2021 r., II SA/Op 322/20). Dodać zatem należało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym stanowiącym potwierdzenie ujawnionych w toku kontroli naruszeń prawa. Ponadto – jak podkreśla się w orzecznictwie - organy inspekcji ochrony środowiska traktować należy jako organy specjalistyczne, których pracownicy posiadają wiedzę specjalną i kompetencje oraz aparat narzędziowy do poczynienia własnych spostrzeżeń, ocen, opinii, a także mogą wyrażać merytoryczne stanowiska w konkretnej sprawie i o określonej treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., IV SA/Po 906/18). Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego, tak jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Pomimo, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają (oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Należy podkreślić, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przedmiotem sprawy jest zarządzenie pokontrolne ŚWIOŚ z dnia 13 marca 2023 r. W zarządzeniu tym organ administracji zobowiązał skarżącą do prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym w systemie bazy danych o odpadach oraz do wystąpienia do właściwego organu o uregulowanie stanu formalno-prawnego dotyczącego wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Zarządzenie zawierało uzasadnienie, które wyjaśniło dlaczego organ ochrony środowiska sformułował treść działań jakie powinna podjąć skarżąca w celu eliminacji stwierdzonych uchybień. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r, poz. 824) – dalej: "u.i.o.ś." . Zgodnie z tym przepisem "na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może [...] wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Celem powyższego zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zarządzanie pokontrolne w ocenie Sądu biorąc pod uwagę brzmienie art. 12 ust.1 jest najsłabszym środkiem interwencji organu ochrony środowiska w działalność kontrolowanego organu (po przeprowadzonej kontroli). Wskazuje na to systematyka przywołanego ust.1 tego przepisu. Drugim możliwym środkiem są zalecenia pokontrolne a trzecim decyzja administracyjna. W kontekście przytoczonego powyżej przepisu zauważyć należy, że w zarządzeniu pokontrolnym organ powinien wyznaczyć jego adresatowi termin na realizację wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego. Ustawodawca nie wskazał ile wynosić ma ten termin. Nie oznacza to jednak dowolności w tym zakresie. Wyznaczony termin powinien dawać adresatowi zarządzenia realną możliwość wykonania obowiązku informacyjnego. Oznacza to, że wyznaczając go organ powinien uwzględnić m.in. czas niezbędny do doręczenia zarządzenia jego adresatowi. Uwzględnić przy tym należy, że przed doręczeniem przesyłka może być awizowana, co wymaga zastosowania odpowiedniego marginesu czasowego. Nadto nie sposób wymagać, aby obowiązek informacyjny adresat zarządzenia realizował natychmiast w dacie jego doręczenia. Uwzględnić zatem należy czas niezbędny nie tylko na zaznajomienie się z zarządzeniem, ale także czas potrzebny na jego analizę, jak i również ewentualne wdrożenie określonych działań niezbędnych do zadośćuczynienia treści zarządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe wymogi zostały spełnione. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Termin ten został wyznaczony na dzień 30 marca 2023 r. i czas którym dysponowała skarżąca był wystarczający do oceny wskazanych przez ŚWIOŚ naruszeń prawa i podjęcia działań zmierzających do ich usunięcia. Skarżąca mogła również nie zgodzić się z treścią zarządzenia i poinformować o braku podjęcia wskazanych w zarządzeniu działań wskazując również na kwestie, które dotyczą właściwości organów i znalazły się w treści zarzutów skargi odnośnie pkt 2 zarządzenia. Sąd zwraca uwagę, że zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją administracyjną i jego realizacja nie jest zabezpieczona środkami egzekucyjnymi. Brak reakcji kontrolowanego podmiotu na ustalenia kontroli może oczywiście prowadzić do innych konsekwencji dla kontrolowanego podmiotu. W zależności od charakteru i przedmiotu uchybień (naruszeń prawa), wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wszcząć postępowanie administracyjne w ramach posiadanych kompetencji lub powiadomić inne organy ochrony środowiska właściwe do działania na podstawie przepisów szczególnych. Pomimo, że zarządzenie pokontrolne ma charakter sygnalizacyjny, w ocenie Sądu ŚWIOŚ skonkretyzował w zarządzeniu, jakich działań kontrolowanego podmiotu oczekuje w związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli uchybieniami. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym skarżącej wyznaczono dwa terminy, zdaniem sądu jedynie o charakterze instrukcyjnym i mieszczące się w terminie realizacji ustawowego obowiązku powiadomienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjętych działaniach, zgodnie z powołanym już wyżej art. 12 ust.2 u.i.o.ś. Wyznaczone przez ŚWIOŚ terminy odpowiadały naturze sformułowanych przez niego oczekiwań i dawały skarżącej czas na eliminację uchybień w ramach prowadzonej działalności. Zdaniem składu orzekającego wszystkie sformułowane w skardze zarzuty dotyczący punktu 2 zarządzenia nie zasługiwały na uwzględnienie a ich treść i zakres sugerowała, że skarżąca potraktowała zarządzenie ŚWIOŚ jak decyzję administracyjną. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.