II SA/Gl 570/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 29 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 17 marca 2023 r. R. B. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta S. z 29 września 2022 r. nr [...]. Uchwale tej postawił szereg zarzutów, a mianowicie: naruszenie art. 32 ust.2 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie czynności, o których mowa w art. 27 tej ustawy, pomimo podjęcia uchwały uznającej aktualność studium i stwierdzenie braku konieczności dokonania w nim zmian; naruszenie art. 12 ust.1 powyższej ustawy poprzez niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia uwag do projektu studium; niedochowanie procedury planistycznej określonej w art. 11 powyższej ustawy poprzez świadome podjęcie działań kształtujących projekt studium nie wynikających z ustawy bądź innych przepisów wykonawczych; wadliwe rozstrzygnięcie wniosku do studium przez Prezydent Miasta, który uznał wniosek za zasadny w sytuacji, gdy z powodów formalnych nie powinien on zostać uwzględnionych (art. 11 pkt. 3 powyższej ustawy); niedopełnienie toku postępowania przy uzyskaniu opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (art. 11 pkt. 4 cytowanej ustawy); naruszenie art. 9 ust.2 tej ustawy poprzez nie uwzględnienie w projekcie studium strategii rozwoju gminy; naruszenie art. 10 ust. 2 pkt. 2 przedmiotowej ustawy poprzez sprzeczne z ustawą określenie w projekcie studium inwestycji celu publicznego oraz nie wyznaczenie ich stref; naruszenie art. 10 ust. 2 pkt. 8 powoływanej ustawy przez nieokreślenie obszarów przestrzeni publicznej; błędny tryb zastosowany przy sporządzaniu projektu studium - § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sytuacji zdecydowanie wykraczającej poza pojedyncze ustalenia; nadużycie kompetencji poprzez wykonanie czynności prawnej nie wynikającej z przywoływanej ustawy, a przypisanej innemu organowi (art. 12 ust. 1 tej ustawy) poprzez rozpatrzenie uwag do projektu studium (zarządzenie [...]); naruszenie art. 11 pkt. 9 przedmiotowej ustawy poprzez przedstawienie Radzie Miasta nieuwzględnionych uwag z pominięciem całości ich treści – brak uzasadnienia, przedstawienie Radzie Miasta do uchwalenia załącznika nr 4 do uchwały stwierdzającego w jaki sposób organ ten rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag oraz przesłanie autopoprawki zmieniającej zapisy projektu studium po przedstawieniu Radzie Miasta projektu studium wraz z listą uwzględnionych uwag. W skardze tej skarżący uznający występowanie istotnych naruszeń zasad sporządzania projektu studium, wystąpił o uznanie nieważności w całości przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia zmiany :Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W skardze tej skarżący zamieścił rozważania wykazujące na legitymowanie się interesem prawnym do wniesienia skargi. W ramach tych rozważań podkreślił, że jest aktywnym obywatelem zaangażowanym w sprawy miasta. Uczestniczy w niemal wszystkich konsultacjach społecznych. Wielokrotnie z jego inicjatywy korygowane były błędy w konsultowanych aktach. Jako członek stowarzyszenia "A" realizuje cele zapisane w statucie, a mianowicie kontrolę władzy samorządowej. Wskazał, że jest mieszkańcem miasta i koszty sporządzenia studium obciążają budżet gminy, pośrednio zatem jest zainteresowany tym, aby pieniądze nie były marnowane. Jest posiadaczem nieruchomości na terenie miasta i w związku z ustawą z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stan prawny się zmienił i z pominięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można lokalizować obiekty mieszkalne, czyli w pewnym aspekcie studium jest aktem równoważnym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jest osobą, która w myśl art. 11 pkt. 8 przedmiotowej ustawy złożyła uwagi do projektu studium, co skutkuje interesem prawnym w ich rozpatrzeniu. W dalszej części skargi skarżący przedstawił argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. W bardzo rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za prezentowanym stanowiskiem. W szczególności wskazano, że skarżący nie wykazał legitymowania się interesem prawnym do wniesienia skargi i z tego powodu wnioskowano o jej odrzucenie, natomiast w drugiej części odpowiedzi ustosunkowano się do każdego z podniesionych zarzutów w skardze i wykazano, że nie jest on zasadny. Pismem z 31 sierpnia 2023 r. skarżący dokonał korekty wniesionej skargi. W pkt. 1 tego pisma wskazał, że jego interes prawny we wniesieniu skargi wynika z powiązań między interesem prawnym wykazanym w skardze, a postawionymi zarzutami. W pkt. 2 tego pisma skarżący cofnął zarzut sformułowany w pkt. 4 skargi, a dotyczący wadliwego rozstrzygnięcia wniosku do studium przez Prezydenta Miasta. W odniesieniu do pkt pierwszego tego pisma zakwestionowano treść wyroku przywołanego w odpowiedzi na skargę, a w stosunku do drugiego punktu powyższego pisma skarżący uznał, że nie ma on zastosowania w sprawie. Ponadto skarżący podkreślił, że jego interes prawny wynika z tego, że jako osoba uprawniona do składania uwag do projektu studium dysponuje prawem domagania się ich prawidłowego rozpatrzenia. Zostało to w sposób szczegółowy wyjaśnione w zarzutach sformułowanych w punkcie drugim, jedenastym i dwunastym. W ocenie skarżącego jako wnoszącemu uwagi przysługuje prawo weryfikacji sądowej rozstrzygnięcia decyzji podejmowanych przez Radę Miejską. W uzasadnieniu punktu drugiego skarżący przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością rezygnacji z tego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzona kontrolą jej dopuszczalności formalnej, a zatem czy zostały spełnione wszystkie wymogi pozwalające na wskazane jej rozpoznanie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta S. nr [...] w sprawi zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.". Oznacza to, że stosownie do postanowień art. 101 ust. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a po myśli ust. 2a tego przepisu skargę taką, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Równocześnie w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). Zgodnie z postanowieniami tego przepisu, sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powyższej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W świetle przywołanego stanu normatywnego ocena co do podjęcia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego o zgodności z przepisami prawa, może być dokonywana przez sąd dopiero wówczas, gdy skarga wniesiona jest przez osobę uprawnioną, czyli taką która wykazała w skardze, że uchwała narusza jej interes prawny. Tym samym kluczowym jest ustalenie czym jest interes prawny i jakimi cechami się charakteryzuje. W literaturze prawa administracyjnego wskazuje się, że interes prawny ma charakter osobisty, konkretny, aktualny, oparty na normie prawnej, którą da się wyodrębnić i ustalić i nie ma charakteru pochodnego (J. Zimmermann. Prawo administracyjne Warszawa 2020 r. s. 374-375). Z przyjmowanego ujęcia interesu prawnego wynika jednoznacznie, że w porządku prawnym musi istnieć norma prawna, która reguluje sytuację adresata działań administracji publicznej. Norma ta musi mieć zakotwiczenie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a zatem musi wynikać czy to z postanowień Konstytucji RP, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw, rozporządzeń czy też postanowień aktów prawa miejscowego. Co do zasady naruszenie interesu prawnego musi być realne i jako takie może wynikać z postanowień przepisów prawa. W sprawach uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego sytuacja przedstawia się w ten sposób, że naruszenie interesu prawnego musi wynikać z postanowień aktu prawa miejscowego, co w kontekście gminy oznacza, że musi wynikać z postanowień przepisu gminnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w stosunku do postanowień uchwały zmieniającej postanowienia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślić zatem należy, że uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co wynika z postanowień art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), a tym samym postanowienia takiej uchwały nie zawierają norm prawnych, które mogą zostać naruszone, ponieważ uchwała taka nie jest aktem normatywnym i nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała ta jest aktem wewnętrznym i wiąże organy gminy w pracach związanych z przygotowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 9 ust. 4 powyższej ustawy). W konsekwencji uznać należy, że postanowienia uchwały przyjmującej studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą naruszać interesu prawnego adresata działań organu samorządowego. Jednakże w polu widzenia należy mieć, że naruszenie takiego interesu może nastąpić ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem jak zostało to zaznaczone rada gminy przyjmująca ten akt związana jest ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego. Podzielić można stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, że studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Studium może więc bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 893/18 CBOSA). Z powyższych rozważań wynika w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że strona wnosząca skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego gminy, będącą studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązana jest wykazać, że postanowienia tego aktu wewnętrznego wpływają w sposób bezpośredni na jej sytuację prawną, a w szczególności oddziałują na możliwość wykorzystania posiadanej nieruchomości na terenie danej gminy. Analiza skargi wniesionej do tutejszego Sądu pozwala dostrzec, że skarżący jest mieszkańcem miasta S. i jest członkiem stosownej wspólnoty samorządowej. Posiada na terenie miasta stosowną nieruchomość i w skardze podał numer księgi wieczystej, jednakże treść skargi jak również pisma skarżącego z 31 sierpnia 2023 r. pozwalają dostrzec, że skarżący nie formułuje wobec kwestionowanej uchwały zarzutów związanych z przyjęciem w niej takich postanowień, które będą negatywnie oddziaływały na możliwość wykorzystania posiadanej przez niego nieruchomości. Żaden z licznych zarzutów skargi nie jest związany z problematyką związaną z posiadana przez skarżącego nieruchomością. Zatem w tym zakresie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego mocą zaskarżonej uchwały. W skardze do tutejszego Sądu jak również w przywołanym powyżej piśmie skarżący akcentuje, że naruszenie jego interesu prawnego wynika z tego, że jako mieszkaniec miasta w aktywny sposób uczestniczy w życiu społecznym wspólnoty i w ramach postępowania zmierzającego do przyjęcia kwestionowanej uchwały zgłaszał liczne wnioski i uwagi. Fakt ten, w jego ocenie przyznaje mu możliwość sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organ gminy w stosunku do zgłoszonych przez niego uwag. Stanowisko takie nie jest trafne. Dostrzec bowiem należy, że zgodnie z art. 7 przedmiotowej ustawy rozstrzygnięcia prezydenta miasta o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest normy prawnej, która pozwalałaby skarżącemu na wykazanie, że legitymuje się interesem prawnym we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że uczestnictwo w procedurze związanej z przyjęciem danego aktu prawnego nie daje podstaw dla uznania, że osoba taka dysponuje interesem prawnym, uprawniającym do wniesienia stosownej skargi. Oznacza to, że argumentacja prezentowana przez skarżącego nie daje podstaw dla uznania, że legitymuje się on interesem prawnym, w podanym powyżej rozumieniu. W skardze to tutejszego Sadu skarżący akcentuje, że jest aktywnym obywatelem miasta i uczestniczył w procesie przyjmowania przedmiotowej uchwały, jak również jako mieszkańca tego miasta i przygotowanie tej uchwały obciążyło gminę określonymi kosztami, a tym samym także z tego powodu dysponuje interesem prawnym. Argumentacja prezentowana przez skarżącego nie daje podstaw dla uznania, że podnoszone przez niego zagadnienia pozwalają na uznanie, że legitymuje się interesem prawnym. W prezentowanym zakresie można mówić co najwyżej o interesie faktycznym, jednakże ten interes nie daje podstaw dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ramach argumentów podnoszonych za legitymowaniem się interesem prawnym skarżący akcentuje, że posiada nieruchomość na terenie miasta, a mając na uwadze postanowienia ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmianie uległ charakter studium, które może stać się aktem przesądzającym o sposobie wykorzystania posiadanej nieruchomości. Jak zostało to już powyżej zaakcentowane podniesione zagadnienie pozwalałoby na wykazanie legitymowania się interesem prawnym, jednakże zauważyć trzeba, że skarżący w żadnym z zarzutów formułowanych wobec przedmiotowej uchwały tej problematyki nie podniósł. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że skarżący wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta S. nie wykazał naruszenia interesu prawnego, a tym samym wyczerpana została przesłanka odrzucenia skargi przewidziana treścią art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie do postanowień art. 232 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd postanowił zwrócić skarżącemu wpis od odrzuconej skargi.