II SA/Gl 399/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi G. K., B. M. (M.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 stycznia 2026 r. nr SKO.II/426/5/2026 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta U. z dnia 16 grudnia 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Miasta U. postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek obecnie skarżących G. K. oraz B. M. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działek nr [...], [...], [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w U. - do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej m.p.z.p., na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. do dnia 27 listopada 2026 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. działki położone są na obszarze objętym uchwałą Rady Miasta U. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie przystąpienia do opracowania m.p.z.p. dla obszaru miasta U. w granicach administracyjnych z wyłączeniem niektórych terenów. Z kolei zgodnie ze sporządzanym projektem planu ogólnego dla miasta U., przedmiotowe działki położone są w strefie wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonej symbolem 198 SJ. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z planowaną funkcją terenu w planie ogólnym, a przyszły m.p.z.p. winien być zgodny z ustaleniami planu ogólnego. Powołując się na art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 538), zwaną dalej u.p.z.p., organ wywiódł, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne, gdyż m.p.z.p., obejmujący powyższe działki może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest konsekwencją przyznania gminie władztwa planistycznego w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, realizowanego poprzez dysponowanie kompetencją do stanowienia m.p.z.p. jako aktów prawa miejscowego będących podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Gwarancją tego władztwa jest także przywołana regulacja mająca na celu ochronę interesu publicznego poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu przyjęcia stosowną uchwałą kompleksowej regulacji w zakresie wykorzystania podległej mu przestrzeni. Jedną z przyczyn zawieszenia postępowania na podstawie powołanego przepisu jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie m.p.z.p., jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Organ odwoławczy zauważył również, że w dniu [...] r. uchwalona została ustawa o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw, którą wprowadzono daleko idące zmiany w systemie aktów planowania przestrzennego i dotychczasowych procedurach. Kluczowe jest zniesienie dotychczasowego aktu polityki przestrzennej gminy, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeniesienie dotychczasowych treści studium częściowo do strategii rozwoju gminy, a częściowo zastąpienie go nowym aktem planistycznym, czyli planem ogólnym gminy. Tym samym, choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Organ powołał się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ orzekający w sprawie warunków zabudowy może z urzędu zawiesić postępowanie działając na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., bowiem jego konstrukcja prawna nie stanowi żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie: - art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że zawieszenie postępowania było konieczne, ze względu na toczące się prace nad m.p.z.p., podczas, gdy prace planistyczne dotyczą planu ogólnego, a nie m.p.z.p.; - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez działanie nie na podstawie przepisów prawa lub z ich pominięciem, brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących oraz nierozstrzyganie wątpliwości na ich korzyść; - art. 89 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; - art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, bowiem organ odwoławczy uzupełnił niejako uzasadnienie postanowienia Burmistrza bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawili obszerną argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. Zwrócili szczególną uwagę, że organ I instancji najpierw podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego (w 2023 r.), a dopiero następnie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w 2024 r.) i to dla terenu w zasadzie całego miasta. Wskazali, że w zakresie tej drugiej uchwały nie toczą się żadne prace planistyczne, bo też nie mogą się toczyć, skoro m.p.z.p. po dniu 30 czerwca 2026 r. będą musiały opierać się na uchwalonym planie ogólnym. Na tym etapie nie ma natomiast pewności, czy, w jakim terminie i w jakim kształcie podjęta zostanie przez Radę Miasta uchwała w zakresie planu ogólnego. Świadomie zatem chciano przyblokować wszystkie inwestycje w mieście, nie biorąc przy tym w ogóle pod uwagę słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że obecnie rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach spraw w analogicznym stanie prawnym i faktycznym w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu w mieście U. (zob. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 17 czerwca 2026 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 99-102/26). Zawarte w tych wcześniejszych wyrokach rozważania i poglądy obecnie orzekający skład podziela i przyjmuje jako własne. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: (1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo (2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Skład orzekający w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że konstrukcja tego unormowania daje organowi gminy podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie określając żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia, a jednocześnie nie zezwalając na podważenie tego uprawnienia organu. Wspomnianą kompetencję należy rozpatrywać z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, zastrzegającego dla organów gminy władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Dopiero w przypadku braku m.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2). W tym kontekście za uzasadnioną należy uznać tezę, że powyższa ustawa przyznaje prymat pracom zmierzającym do uchwalenia m.p.z.p., czego wyrazem jest umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem zagwarantowania kontynuacji i dokończenia tych prac. Co istotne, zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. może nastąpić - jak trafnie zauważyły orzekające w sprawie organy - nawet w sytuacji, gdy nie podjęto jeszcze uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a niniejsza kwestia pozostaje dopiero na etapie rozważań. Ratio legis tego przepisu polega bowiem na ochronie danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego zarówno w trakcie procedowania planu, jak i na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu (por.: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15). Zasadniczym powodem zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej była akcentowana przez organy obydwu instancji kolizja planowanej przez skarżących inwestycji z projektem planu ogólnego dla miasta U.. Jest poza sporem, że objęty wnioskiem inwestorów teren położny jest na obszarze, dla którego na mocy uchwały Rady Miasta U. z dnia [...] r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wcześniej, w dniu [...] r., ta sama Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego dla miasta U.. Bezspornym jest również to, że w projekcie owego planu ogólnego przedmiotową nieruchomość zakwalifikowano do terenów oznaczonych symbolem 198 SJ – strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a w rezultacie, że planowane przez skarżących zamierzenie jest z tym projektem sprzeczne. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, zaś na mocy ust. 3 pkt 1 lit. a) tego przepisu, przez zgodność planu miejscowego z planem ogólnym rozumie się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu mieszczącego się w profilu funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren. W aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym nowelizację powyższej ustawy dokonaną z dniem 24 września 2023 r., mocą której do wspomnianego aktu wprowadzona została instytucja planu ogólnego, przedmiotowy plan stanowi nowy instrument planistyczny o zasięgu obejmującym całą gminę i służyć ma systemowemu zwiększeniu władztwa planistycznego gminy w zakresie kreowanej polityki przestrzennej. Plan ogólny ustanawia rada gminy w formie uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego (art. 13 ust. 7 u.p.z.p.) i w zamyśle ustawodawcy stanowi on dokument, z którym badana będzie zgodność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale także decyzji o warunkach zabudowy (vide: T. Filipowicz [red.], A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.]. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. LEX). W rezultacie należy przyjąć, że określone w planie ogólnym przeznaczenie terenu zasadniczo wiąże organ stanowiący gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, który powinien być w przedmiotowym zakresie zgodny z tym pierwszym dokumentem. Trzeba jednak zaznaczyć, że owo związanie dotyczy sytuacji, gdy plan ogólny został już uchwalony i funkcjonuje w obrocie prawnym. Zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby odmienne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy). Chociaż więc art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie formułuje w sposób literalny przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania w jego trybie i - jak wspomniano wyżej - zgodnie z prezentowanym w judykaturze poglądem, owo zawieszenie może nastąpić, nawet w sytuacji, gdy jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to jednak nie sposób tracić z pola widzenia, że skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia może nastąpić tyko wówczas, gdy istnienie sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu jest realne. Zdaniem składu orzekającego na pełną aprobatę zasługuje pogląd, zgodnie z którym uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest nie tylko sama hipotetyczna kolizja pomiędzy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy a projektowanym miejscowym planem co do przeznaczenia wskazanych w tym wniosku nieruchomości. Konieczne jest równoczesne prawdopodobieństwo, że owa kolizja skonkretyzuje się. Tym samym za trafne należy uznać stanowisko, że zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy można uznać za realne, że plan miejscowy, o treści kolidującej z wnioskowaną decyzją o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem ustawowo określonego czasu zawieszenia, liczonego od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2189/22; wyrok tut. Sądu z dnia 18 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 538/25). Wymaga bowiem podkreślenia, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania sformułowanej w art. 12 k.p.a. i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie toczącej się procedury. Stąd organ administracji publicznej powinien w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania uprawdopodobnić realną możliwość uchwalenia planu przed upływem ustawowego 18-miesięcznego terminu (zob. wyroki NSA: z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2704/24 oraz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 640-641). A contrario, brak wykazania takiej możliwości nie pozwala na uznanie zawieszenia za prawidłowe, gdyż wyklucza weryfikację jego zasadności. Zdaniem Sądu, wypowiadające się w sprawie organy nie wykazały w sposób przekonujący prawdopodobieństwa, że kolizja pomiędzy sporną inwestycją a projektowanym m.p.z.p. zrealizuje się oraz sformalizuje przed upływem terminu określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organy położyły akcent jedynie na sprzeczność owego zamierzenia z przeznaczeniem terenu inwestycyjnego przewidzianym w projekcie planu ogólnego. Tymczasem trzeba wyjaśnić, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nawiązuje w swojej treści wyraźnie do "planu miejscowego" a nie do planu ogólnego i dlatego sprzeczność z projektem tego ostatniego dokumentu nie może sama w sobie uzasadniać zastosowania niniejszej normy. Niezgodność z planem ogólnym mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do zastosowania powyższego przepisu ale tylko w sytuacji, gdyby ów plan ogólny został już uchwalony i miał moc obowiązującą, jako że dopiero wtedy jego postanowienia rzutowałyby w sposób wiążący na kształt projektowanego planu miejscowego i determinowałyby jego przyszłe zapisy dotyczące przeznaczenia poszczególnych, objętych nim terenów. W warunkach rozpoznawanej sprawy jest poza sporem, że plan ogólny nie został dotychczas uchwalony, a z ostatniej informacji widniejącej na stronie BIP Urzędu Miasta U. wynika, że 16 kwietnia 2026 r. opublikowano dopiero obwieszenie o wydłużeniu terminu konsultacji społecznych jego projektu do 15 maja 2026 r. Jak przy tym wyjaśniono wyżej, brak zgodności spornej inwestycji z projektem planu ogólnego nie stanowi formalnej przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Równocześnie, w ramach procedury dotyczącej uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiadomo tylko tyle, że podjęto uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia. Jak zasadnie podnieśli skarżący, ani z akt sprawy, ani z wywodów organów nie wynika, aby poza tą uchwałą dokonano jakichkolwiek dalszych czynności zmierzających do sporządzenia projektu przedmiotowego aktu. Sąd ustalił przy tym z urzędu, że żadnych danych o takich czynnościach nie zamieszczono również na stronie BIP Urzędu Miasta U.. Wszystko to wskazuje, że w okresie niemal dwóch lat od uchwalenia powołanej uchwały z [...] r., organ gminy pozostawał bierny w kwestii opracowywania planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podnosili zarzutu naruszenia zasady równości oraz zarzutu odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, normowanej postanowieniami art. 8 § 2 k.p.a. Tutejszy Sąd z urzędu wie, z uwagi na rozpoznawanie innych spraw podobnego rodzaju, że organ I instancji w stosunku do innych osób, których nieruchomości znajdowały się w analogicznej strefie, jak nieruchomość skarżących i ubiegających się o wydanie wskazanej decyzji o warunkach zabudowy taką decyzję wydawał. Tym samym dopuścił się naruszenia postanowień przywołanego powyżej przepisu, albowiem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do tej okoliczności i nie przedstawił argumentacji przemawiającej za wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie narusza zatem normę prawa materialnego zawartą w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie wykazano zasadności jego zastosowania. Nadto przedmiotowy akt narusza zasadę prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jako że zawarte w nim rozstrzygnięcie nie zostało poparte ustaleniami mogącymi potwierdzać istnienie przesłanek zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących. Ponadto wskazane rozstrzygnięcie narusza postanowienia art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji raz jeszcze zbada jej okoliczności i w szczególności wskaże, czy i jakie czynności podjęto w ramach uchwalania planu miejscowego. Następnie, mając na względzie konkluzje płynące wprost z niniejszego wyroku powtórnie oceni, czy istnieją podstawy do przyjęcia prawdopodobieństwa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie uchwalony w terminie, o którym mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., ewentualnie - o ile w międzyczasie nastąpi wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (a nie planu ogólnego) - w terminie przedłużonym na zasadzie art. 61 ust. 3 tej ustawy. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl