II SA/Gl 399/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia.[...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w sprawie kursu dotyczącego uprawnień na przewóz towarów niebezpiecznych oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] roku nr [...] (orzekając ponownie w sprawie, po uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] roku decyzją SKO w K. z dnia [...] roku), na podstawie art. 108 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 roku, nr 227, poz. 1367 z późn. zm.) nałożył na J. B. "A" w K., prowadzącego kursy z zakresu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych karę pieniężną w wysokości 300 zł z tytułu niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu[...] roku z mocy art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o przewozie towarów niebezpiecznych wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na J. B. prowadzącego Firmę [...]w K. "A" w związku z niewypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Rozpatrując sprawę ponownie (po uchyleniu decyzji organu I instancji przez SKO w K. decyzją z dnia [...] roku) Marszałek zapewnił stronie to jest J. B. czynny udział w postępowaniu. Wskazał na art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o przewozie towarów niebezpiecznych, z którego wynika, że podmiot prowadzący kursy w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) jest obowiązany najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić marszałkowi województwa, właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu, listę uczestników kursu albo informację o odwołaniu kursu. Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 roku w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 roku, poz. 191 ze zm.) stanowi, że podmiot prowadzący kurs ADR... przedstawia marszałkowi województwa, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu, imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu. Mimo wezwania strona obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wykonała. Organ orzekający wyjaśnił, że wykonanie przez stronę obowiązku wynikającego z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2012 roku nie zwalnia z obowiązku wskazanego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustawa jest bowiem aktem prawnym wyższej rangi niż rozporządzenie, które może jedynie uszczegółowić ustawę, ale nie może jej zmieniać. Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 roku stanowi w art. 108 ust. 1, że kto będąc podmiotem prowadzącym kursy, nie wypełnia obowiązku z art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz z ust. 2 podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie. Nie ma natomiast w świetle stanu faktycznego wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku wskazanego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych i to pomimo wezwania do jego wykonania. Organ orzekający stwierdził także brak podstaw do zastosowania art. 109 ustawy z uwagi na brak okoliczności wskazanych w tym przepisie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył J. B. wyrażając z niej niezadowolenie i podając, że ponownie został w tej decyzji obciążony karą, której nie akceptuje. Odwołał się do art. 31 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku i wydanego na jego podstawie rozporządzenia twierdząc, że określone w tym rozporządzeniu obowiązki wykonał. W jego ocenie wezwanie Marszałka Województwa zawarte w piśmie z dnia [...] roku było niewykonalne wobec faktu, że przedmiotowy kurs rozpoczął się [...] roku, a zakończył w dniu [...] roku. Powołał się na decyzję SKO z dnia [...] roku, odniósł się do prowadzonej przez Marszałka Województwa kontroli w jego firmie, stwierdził że nie zostały także uwzględnione przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 roku o swobodzie działalności gospodarczej. Wydaje się, że J. B. (wniosek w tej materii nie został w odwołaniu sprecyzowany) domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją ostateczną z dnia[...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył treść art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 roku, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 roku (Dz. U. z 2012 r., poz. 191 ze zm.) oraz art. 54 ust. 5 pkt 3 i art. 108 ust. 1 ustawy. Stwierdził organ odwoławczy, że J. B. poinformował Marszałka Województwa [...] w dniu [...] roku o terminie, czasie, miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych oraz harmonogramie zajęć. Zgłoszony kurs miał odbywać się w terminie od [...] do [...]roku. J. B. nie wywiązał się natomiast z obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, który przewiduje iż podmiot prowadzący kursy jest obowiązany do przedstawienia marszałkowi województwa (...) najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu listy uczestników kursu lub informacji o odwołaniu kursu. Następnie SKO stwierdziło, że art. 53 ustawy z 19 sierpnia 2011 roku nakłada na podmiot prowadzący kursy liczne obowiązki, a sankcje za ich niewypełnienie przewiduje art. 108 § 1 ustawy. W sprawie jest natomiast bezsporne, że skarżący nie wykonał obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy i to mimo wezwania w tym przedmiocie skierowanego do odwołującego się. SKO podniosło także, że obowiązek objęty § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia nie zwalnia podmiotu prowadzącego kurs z wykonania nałożonego ustawą obowiązku. Nie ma przy tym znaczenia późniejsza (w stosunku do ustawy) data wejścia w życie rozporządzenia, gdyż w pierwszej kolejności ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 roku nakłada na podmiot prowadzący kurs obowiązek, którego niewykonanie grozi sankcją z art. 108 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy podał także, że w sprawie brak jest przesłanek z art. 109 ustawy uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uzupełnionej pismem z dnia [...] roku (data wpływu) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał na art. 31 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w których stwierdzono, że minister właściwy do spraw transportu, określi w drodze rozporządzenia szczegółową formę i tryb przeprowadzania egzaminu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy. W ocenie skarżącego wykonał on obowiązek określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia, a w związku z tym nie było już potrzeby wykonywania obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jego bowiem zdaniem winien obowiązywać "jeden zapis, a nie dwa zapisy, które prowadzą do podwójnego nałożenia obowiązku". Odwołał się także do dalszych zapisów rozporządzenia, regulujących m. in. pokrywanie kosztów za dokumenty ADR. Z kolei w piśmie z dnia [...] roku odniósł się do trybu przeprowadzania egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne, zarzucił w tym zakresie marszałkowi województwa naruszenie przepisów, a także wskazał, że art. 53 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 133 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku w styczniu 2012 roku "był artykułem nieaktywnym, gdyż poprzednie przepisy obowiązywały w okresie poprzednim, wprowadzony został natomiast w życie po wprowadzeniu art. 31 ustawy jako aktu wykonawczego". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem – zdaniem składu orzekającego – zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na J. B. prowadzącego kursy z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych karę pieniężną w wysokości 300 zł z tytułu niewypełnienia przez niego obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o przewozie towarów niebezpiecznych. Art. 53 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku określa obowiązki podmiotu prowadzącego kursy stanowiąc w ust. 1 pkt 2, że podmiot prowadzący kursy jest zobowiązany najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić (...) marszałkowi województwa, właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu (...) listę uczestników kursu albo informacje o odwołaniu kursu. Sankcje za niewypełnienie tego obowiązku przewiduje art. 108 ust. 1 ustawy. W sprawie jest poza sporem, że skarżący nie wykonał obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z uwagi na złożenie w dniu [...] roku Marszałkowi Województwa [...] informacji o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych wraz z harmonogramem zajęć. Zdaniem bowiem skarżącego obowiązek przedstawienia listy uczestników kursu wynika z art. 31 ustawy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że na podstawie art. 31 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu 15 lutego 2012 roku rozporządzenie w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne. W § 2 pkt 2 tego rozporządzenia zawarto obowiązek dotyczący podmiotu prowadzącego kurs ADR, a mianowicie zobowiązano ten podmiot do przedstawienia właściwemu marszałkowi, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu, imion i nazwisk osób uczestniczących w kursie oraz imion i nazwisk osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu. Niezależnie od hierarchii aktów (ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 roku i rozporządzenie z dnia 15 lutego 2012 roku) należy stwierdzić, że obowiązek określony w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest tożsamy z obowiązkiem określonym w § 2 pkt 2 rozporządzenia. W art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy położono nacisk na listę uczestników danego kursu względnie informację o odwołaniu tego kursu, natomiast w § 2 ust. 2 rozporządzenia na listę osób przystępujących do konkretnego egzaminu. Jak wspomniano jest poza sporem, że skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, mimo że wykonał wcześniej obowiązek wynikający z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy też stwierdzić, wbrew stanowisku skarżącego, że wezwanie z dnia [...] roku było wykonalne. Istotnie, jak zauważył to skarżący, wykonanie tego wezwania nie zrealizowałoby w całości zapisu ustawowego (najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu, podczas gdy kurs rozpoczął się w dniu [...] roku) jednakże w piśmie tym wezwano skarżącego do przedłożenia wymaganej informacji w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Skarżący nie przedstawił jednak wymaganej informacji (koniecznej dla pełnej dokumentacji danego kursu ADR). Nie wypełnił więc ciążącego na nim obowiązku, co zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie, o czym orzeka właściwy marszałek województwa (art. 108 ust. 2 ustawy). Nie jest także zasadny zarzut skarżącego dotyczący nieobowiązywania art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy w styczniu 2012 roku z uwagi na zapisy art. 133 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku choćby z tego względu, że art. 133 ustawy dotyczył wyłącznie przepisów wykonawczych, a nadto organy są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania przez te organy. Należy też stwierdzić, że wszystkie zarzuty skarżącego związane z trybem przeprowadzania egzaminów ADR pozostają poza granicami zaskarżonej decyzji, które Sąd kontroluje, a która dotyczy wyłącznie kary za niewykonanie obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 3. Kierując się powyższą argumentacją Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).