II GSK 2863/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 399/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 marca 2014 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/GI 399/14 wydanym w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.z dnia 3 marca 2014 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej w sprawie kursu szkoleniowego dotyczącego uprawnień na przewóz towarów niebezpiecznych, oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: J. B., dalej "skarżący", w dniu 13 czerwca 2013 r. poinformował Marszałka Województwa Śląskiego o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu szkoleniowego zintegrowanego, dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Zgłoszony kurs miał odbywać się w terminie od 22 do 29 czerwca 2013 r. Na dzień rozpoczęcia kursu skarżący nie przedstawił Marszałkowi Województwa Śląskiego listy uczestników kursu, ani informacji o odwołaniu kursu, naruszając przepis art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. a (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.). W myśl tego przepisu, podmiot prowadzący kursy i jednostka wojskowa, o której mowa w art. 51, są obowiązane najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić, odpowiednio marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu albo Szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, listę uczestników kursu albo informację o odwołaniu kursu. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego Nr . z dnia 12 grudnia 2013 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 300 zł za niedopełnienie wspomnianego obowiązku. Podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej stanowił przepis art. 108 ust. 1 powołanej ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Stosownie do tego przepisu, kto, będąc podmiotem prowadzącym kursy, nie wypełnia obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie (ust. 1). Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia kursu (ust. 2). Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił, akcentując bezsporny fakt braku dopełnienia przez skarżącego obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 53 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, zagrożonego karą pieniężną. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie , a także uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa Śląskiego, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta jest na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zarzucając: 1. błędną wykładnię art. 31 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez nieprzyjęcie, że przepis ten wprowadza delegację do rozwinięcia obowiązków ustawowych, w tym wynikającego z art. 53 pkt. 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, 2. błędną wykładnię art. 53 pkt 2 powołanej ustawy poprzez nieprzyjęcie, że obowiązek wynikający z tegoż przepisu jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1297 ze zm.), w żadnym wypadku nie można się zgodzić z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że "w obowiązku wynikającym z ustawy położono nacisk na listę uczestników danego kursu względnie informację o odwołaniu zaplanowanego kursu, o tyle obowiązek wynikający z rozporządzenia - ukierunkowany jest przede wszystkim na listę osób przystępujących do danego konkretnego egzaminu" - gdy tymczasem są to tożsame obowiązki. 3. błędną wykładnię art. 54 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy, a przez to błędnemu przyjęciu, że wezwanie do usunięcia naruszenia w postaci przedstawienia marszałkowi informacji, o której mowa w cytowanym powyżej art. 53 ust. 1 pkt 2 wystosowanego do niego przez marszałka województwa, było zgodne z art. 54 ust. 5 pkt 3 ustawy. Sąd nienależycie rozważył argumenty skarżącego, że "wykonanie tego wezwania nie zrealizowałoby w pełni zapisu ustawowego - (najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu, podczas gdy ten rozpoczął się w dniu 6 lipca 2013 r.). Jednocześnie nie rozważył po co na tym etapie zdezaktualizowana informacja i dlaczego jest ona zdaniem Sądu konieczna do pełnej dokumentacji danego kursu ADR prowadzonej przez właściwego miejscowo marszałka województwa. 4. błędną wykładnię art. 108 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych - zamieszczonego w rozdziale 8 - Kary, poprzez przyjęcie, że: i skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku, mimo iż przedstawił organowi listę. Sąd nie wziął pod uwagę oficjalności doręczeń i niemożności usunięcia w dniu otrzymania drugiego wezwania naruszenia wskazanego w ustawie, a także spełnienia niezbędnych wymagań wobec wykonania obowiązku wynikającego z zapisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2012 r. , że: ii. "przedmiotowa kara może być nałożona bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszeń. Wezwanie to ma bowiem na celu zrealizowanie samego obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 ustawy." - gdy tymczasem również tę karę winno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszeń. 5. nieprawidłowość w uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 109 ustawy, wyłączające możliwość nałożenia przedmiotowej kary, gdy tymczasem wynikało to ze zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec, w tym nieprawidłowości marszałka województwa działającego jako organ. 6. niezastosowanie art. 133 (przepis przejściowy) i art. 31 omawianej, który zachował moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie odpowiednio art. 31- nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, skoro mieliśmy wówczas okres przejściowy to również on wpływa na interpretację obowiązujących przepisów. 7. błędną wykładnię § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne, poprzez nieprzyjęcie, że obowiązek wynikający z tegoż przepisu jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z art. 53 pkt 2 ustawy. o przewozie towarów niebezpiecznych, w żadnym wypadku nie można się zgodzić z twierdzeniami Sądu, pierwszej instancji, że "w obowiązku wynikającym z ustawy położono nacisk na listę uczestników danego kursu względnie informację o odwołaniu zaplanowanego kursu, o tyle obowiązek wynikający z rozporządzenia - ukierunkowany jest przede wszystkim na listę osób przystępujących do danego konkretnego egzaminu" - gdy tymczasem są to tożsame obowiązki. 8. niezastosowanie rozporządzenia zmieniającego z dnia 13 listopada 2012 r., które obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., które zmieniło § w pkt 2 rozporządzenia nadając mu następujące brzmienie: "Podmiot prowadzący kurs ADR lub jednostka wojskowa przedstawiają odpowiednio marszałkowi województwa lub Szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu, imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu". Ustawodawca zrezygnował w rozporządzeniu z powoływania się na art. 53 ust.1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Należy więc uznać, że pominięcie to nie było przypadkowe i bez znaczenia prawnego, ale wskazywało na wolę ustawodawcy do skonkretyzowania i doprecyzowania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy, które mogły budzić wątpliwości. Tym samym też, rezygnując z powołania w rozporządzeniu owego przepisu ustawy, ustawodawca wskazał na kierunek zmian polegający na uproszczeniu procedur związanych z przeprowadzaniem kursów i egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Z powyższych względów na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej miarodajne jest ustalenie zaskarżonego wyroku w kwestii niedopełnienia przez skarżącego obowiązku przedstawienia Marszałkowi Województwa Śląskiego listy uczestników kursu, ani informacji o odwołaniu kursu, czym naruszył przepis art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 31 i art. 133 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, składających się z wielu jednostek redakcyjnych, bez bliższego wskazania przepisów, które naruszył Sąd pierwszej. Toteż zarzuty naruszenie tych przepisów wymykają się spod możliwości skontrolowania ich zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 108 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, penalizującego karą pieniężną w kwocie 300 zł niedopełnienie przez podmiot prowadzący kurs obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa listy uczestników kursu albo informacji o odwołaniu kursu. Przepis art. 108 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, obowiązujący w dacie rozpoczęcia przez skarżącego wspomnianego kursu szkoleniowego, jest w swej treści precyzyjny i jasny, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych, że dla nałożenia spornej kary pieniężnej wystarczający jest upływ terminu rozpoczęcia kursu szkoleniowego, bez przedstawienia marszałkowi województwa listy uczestników tego kursu. W szczególności przepisy art. 53 ust. 1 pkt 2 i art. 108 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie odwołują się do żadnych innych przepisów. Innymi słowy, stanowią one kompletne i wyczerpujące regulacje, w szczególności w kwestii penalizacji niedopełnienia przez podmiot prowadzący kursy obowiązku, najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu, przedstawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu listy uczestników kursu albo informacji o odwołaniu kursu. Żaden z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie uchyla ciążącego na podmiocie prowadzącym kurs wspomnianego obowiązku, a także nie wyłącza penalizacji tego obowiązku w zakresie, o którym mowa w art. 108 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, nie miały zastosowania w realiach sprawy, tym bardziej gdy są to przepisy niższej rangi od prawidłowo zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Brak jest również podstaw, aby dla nałożenia spornej kary pieniężnej konieczne było podjęcie jakichś innych czynności ze strony marszałka województwa. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.