II SA/Gl 318/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. D. i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.V/428/318/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę.

Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1, 4b, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm. – dalej: u.o.p.) i in.: 1) wymierzył G. N. oraz S. D. (dalej: "skarżący", "strony") administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.300 zł za zniszczenie drzewa (wyszczególnionego w tabeli nr 1), rosnącego na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], działka nr ewid. 1 (obecnie nr 2); 2) wskazał, że uiszczenie kary pieniężnej ustalonej w pkt. 1 następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3) wymierzył stronom administracyjną karę pieniężną w wysokości 19.710 za zniszczenie drzew (wyszczególnionych w tabeli nr 2) rosnących na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], działka nr ewid. 3, 1 (obecnie nr 2); 4) wskazał, że uiszczenie kary pieniężnej w wysokości 30% kary naliczonej w pkt. 3 decyzji, w kwocie 5.913 zł należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza stanie się ostateczna; 5) odroczył termin płatności części administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 13.797 zł, stanowiącej 70% kary naliczonej w pkt. 3 decyzji na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano m. in., że wyciętych zostało ok. 15 szt. drzew, które wymagały uzyskania zezwolenia na ich usunięcie oraz 7 szt. drzew owocowych. S. D. oświadczył, iż to na jego zlecenie pracownicy usunęli drzewa rosnące na działkach jw. oraz że współwłaściciel – G. N. posiadał wiedzę o planowanym usunięciu drzew. Na dzień 5 czerwca 2019 r. G. N. i S. D. nie byli właścicielami przedmiotowych działek, a jedynie posiadali upoważnienie przed zawarciem umowy końcowej od właściciela do zarządzania działkami. Wszyscy oni nie posiadali zezwolenia na usunięcie drzew, ani o takie zezwolenie nie występowali. Biegły w swojej opinii potwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów usunięcie drzew opisanych w opinii jako nr 1-6 wymagało uzyskania stosownego zezwolenia administracyjnego (lub dokonania zgłoszenia zamiaru wycinki), gdyż obwody pni drzew mierzonych na wysokości 5 cm przekraczały 50 cm. Wskazano szczegółowo na sposób wyliczenia kary i parametry drzew. Strony, poprzez pełnomocnika, złożyły odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 7, 8, 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy; 2) art. 7a k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony; 3) art. 81a k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony; 4) art. 83f ust. 1 pkt. 3 u.o.p., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż co do każdego z usuniętych drzew konieczne było uzyskanie zezwolenia, w sytuacji gdy w odniesieniu do części drzew nie dokonano pomiaru obwodu pnia drzew na wysokości 5 cm lecz jedynie średnicy pnia; 5) art. 87a ust. 5 w zw. z art. 87a ust. 2 u.o.p., poprzez niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że drzewo nr 6, gat. klon jawor, poprzez prace w obrębie korony drzewa zostało zniszczone, w sytuacji, gdy pozbawienie korony tego drzewa nie przekraczało 50%, przy czym organ nie zbadał, jakie gałęzie usunęli odwołujący, w szczególności, czy nie były to gałęzie obumarłe lub połamane; 6) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez dokonanie pomiaru pni drzew gat. jesion wyniosły i gat. klon jawor na wysokości 5 cm i ustalenie jedynie średnicy drzew na tej wysokości, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że nie zachodzą wyłączenia określone w art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. 7) nieuzasadnione i niezgodne z wytycznymi u.o.p. posługiwanie się zamiennie średnicą i obwodem poszczególnych drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., nr SKO.V/428/318/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, tj. w punktach od 3 do 5 i w tym zakresie orzekło o: - wymierzeniu stronom administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 8.850 zł za zniszczenie drzew rosnących na terenie działki 1 (obecnie 2), położonej w S. przy ul. [...], wyszczególnionych w tabeli nr 2 w decyzji organu I instancji, nr od 1 do 4; - zobowiązaniu do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 30% kary naliczonej w ww. punkcie, tj. w wysokości 2.655 zł; którą należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna; - odroczeniu termin płatności części administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 6.195 zł, stanowiącej 70% kary wymierzonej w ww. punkcie decyzji, na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna; - punkt 1 i 2 decyzji organu I instancji pozostaje bez zmian. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Gl 329/21, orzekł, iż wiadomości specjalne mogą być wymagane w celu wykluczenia zachowania żywotności zniszczonego drzewa. Na tej podstawie zasięgnięto opinii biegłego. Dokonano stosownych oględzin i obliczeń parametrów drzew. Drzewa nr 1, 2, 3 i 4 zostały pozbawione w 100% korony, pozostawiono jednak fragmenty pni od 136 cm do 190 cm. Drzewa, dążąc do przetrwania i zachowania żywotności, starają się odbudować koronę z pędów regeneracyjnych. Ich wygląd, pokrój i stabilność będzie gorsza od koron pierwotnych. Ciecia dokonane na wskazanych drzewach są niezgodne z zasadami sztuki ogrodniczej. Nie można uznać tego czynu za usuniecie drzew, a jedynie za ich zniszczenie. Drzewa nr 1, 2, 4, 5 i 6 nie wykluczają zachowania żywotności. Jesion wyniosły utracił żywotność i główną tego przyczyną było zniszczenie, poprzez usuniecie 100% korony. Z kolei drzewo nr 6 pozbawiono 50% korony. Wszystkie z opisanych drzew wymagały uzyskania stosownego zezwolenia administracyjnego (lub dokonania zgłoszenia zamiaru wycinki), gdyż obwody pni drzew mierzonych na wysokości 5 cm przekraczały 50 cm. Odwody pni drzew nr 1 i 2 wyliczono matematycznie, na podstawie dokonanych pomiarów średnic. Nawet uwzględnienie 3 cm błędu (jak wskazał biegły) nie zmienia tej sytuacji – każde z tych drzew ma obwód przekraczający 60 cm. Znacznie zatem przekracza określony ustawowo pułap 50 cm. Odwołujący się są właściwymi adresatami decyzji i nałożonej kary administracyjnej. Opinia biegłego wskazuje, że drzewa nie zostały usunięte, tylko zniszczone. Drzewa 1-5 ogłowiono, tzn. pozbawiono całkowicie korony, natomiast drzewo nr 6 zostało pozbawione 50% korony. Rację jedynie należy przyznać pełnomocnikowi odwołujących, iż za zniszczenie drzewa uważa się usuniecie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% wytworzonej krony. Z opinii biegłego nie wynika, by doszło do usunięcia gałęzi w wymiarze powyżej 50% korony ww. drzewa. Usunięcie gałęzi w wymiarze powyżej 30% korony stanowi o uszkodzeniu drzewa, nie zaś jego zniszczeniu. Kolegium zatem, korzystając z uprawnień art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., odstąpiło od wymierzenia kary za zniszczenie wymienionego drzewa. W odniesieniu do drzew nr 1-5 organ I instancji wywiódł i udowodnił, że w wyniku prac zleconych przez strony doszło do ich zniszczenia, w wyniku czego drzewa zostały ogłowione, a jedno nie zachowało żywotności. Strony, poprzez pełnomocnika, złożyły skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciły: - naruszenie art. 7, 8, 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy; - naruszenie art. 7a k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, w szczególności w sytuacji nałożenia na stronę obowiązku zapłaty kwoty o znacznej wartości; - naruszenie art. 81a k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w szczególności, gdy okoliczności faktyczne miały bezpośredni wpływ na wysokość nałożonej na strony kary administracyjnej; - lakoniczne i niepełne przedstawienie motywów zmiany decyzji organu I instancji, które po stronie skarżących pozostawia wiele wątpliwości w zakresie zasadności nowej decyzji; - naruszenie przepisów art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że co do każdego z usuniętych drzew konieczne było uzyskanie zezwolenia, a w konsekwencji organ był uprawniony do wyliczenia opłaty i kary administracyjnej; - naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieinformowanie o toczącym się postępowaniu obecnych właścicieli działki, w szczególności, iż płatność kary pieniężnej w wysokości 6.195 zł, stanowiącą 70% kary odroczono na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zasadnicza i znacząca zmiana decyzji organu I instancji nie znalazła jasnego i czytelnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Skarżący tym samym nie są przekonani co do motywów i prawnych regulacji, jakie legły u podstaw decyzji zmieniającej. Organ całkowicie odstąpił od dokonania jakichkolwiek obliczeń, które uzasadniałyby wysokość nałożonych kar administracyjnych. Można wręcz stwierdzić, że wyliczeń ma dokonać na "własną rękę" strona skarżąca. Postępowanie powinno się również toczyć z udziałem obecnych właścicieli nieruchomości. Brak zawiadamiania właściciela nieruchomości, zdaniem skarżących, jest znaczącym uchybieniem, które ma istotny wpływ na interesy strony postępowania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W myśl art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; 2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; 3) zniszczenie drzewa lub krzewu; 4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa; 5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16; 6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). SKO wyraźnie wskazało, że motywem zmiany decyzji organu I instancji był fakt, iż jedno z drzew utraciło wskutek cięć łącznie około 50% korony. Nadal stanowi ono drzewo zachowujące żywotność. Dalsze utrzymanie tej żywotności nie jest wykluczone. Tymczasem, w świetle art. 87a ust. 5 u.o.p. jedynie "Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa." Skoro nie zostało ustalone usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, to przyjęto, że doszło do uszkodzenia drzewa. Prace w obrębie korony drzewa nie mogą bowiem prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że zachodzą wyjątki wskazane w przepisie (art. 87a ust. 2 u.o.p.). Tych nie stwierdzono. Organ zatem wziął pod uwagę wszelkie okoliczności na korzyść adresatów decyzji. Działał w ramach związania wyrokiem WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Gl 329/21. Ustalił w szczególności, czy wszystkie objęte karą drzewa zostały usunięte, czy też doszło do ich zniszczenia (bądź uszkodzenia). Posiłkował się dokumentacją fotograficzną i opinią biegłego. Dał temu wyraz w uzasadnieniu w wystarczającym stopniu. Organ II instancji przywołał konkretne obliczenia parametrów drzew, dokonane przez biegłego i Burmistrza, zweryfikował je w kontekście nałożonych kar i co do zasady zgodził się z nimi. Z wyżej przytoczonych podwodów, działając na korzyść stron, obniżył jednak karę administracyjną, odejmując kwotę 10.860 zł od sumy kar – 19.710 zł (tabela 2 decyzji organu I instancji, poz. 5 i suma), w związku z ustaleniem, iż nie doszło do "zniszczenia" drzewa. SKO skorzystało zatem z uprawnień z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., czemu dano wyraz w uzasadnieniu. Skarga w swym uzasadnieniu zasadniczo zawiera opis przebiegu sprawy, opis stanu prawnego wynikającego z przepisów, przytacza poglądy doktrynalne i poglądy, które wyrażało orzecznictwo, a nie koncentruje się na indywidualnej sprawie. Trudno zatem domyślać się, czego konkretnie strony nie zrozumiały z treści uzasadnienia decyzji odwoławczej (ewentualnie także pierwszoinstancyjnej), zwłaszcza, że mają profesjonalnego pełnomocnika. Co więcej, decyzja organu II instancji obniżyła karę ustaloną przez Burmistrza (a nie podwyższyła jej), zatem rzekome niezrozumienie decyzji odwoławczej w zakresie zmienianym nie wywarło żadnych negatywnych dla stron skutków. Doszło bowiem do całkowitego wyeliminowania kary jednostkowej, opisanej wcześniej w decyzji Burmistrza w punkcie 5 tabeli nr 2. Pełnomocnik powołuje się na prawa innych osób, które – jego zdaniem – powinny wziąć udział w postępowaniu. Nie przedłożył jednak od nich pełnomocnictw, by za te podmioty wypowiadać się. Jeśli ktokolwiek uważa, że powinien być stroną postępowania administracyjnego, ma swe indywidualne uprawnienia, np. w ramach postępowania wznowieniowego z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną, dostępną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej, z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 8, 77 §1, 80, 81a, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.