II SA/Gl 307/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania z odbierania odpadów oddala skargę.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 §1 i art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) w związku z art. 9n ust. 1-2 i 6, 9ta, 9u, 9x ust. 1 pkt 5, 9zb ust. 1, 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 – dalej u.c.p.g.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. wymierzył spółce "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu podano m. in., że w myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca, który przekazuje po terminie ww. sprawozdanie podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Dotyczy to także podmiotu, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W takim przypadku na mocy art. 9n ust. 6 u.c.p.g. podmiot jest zobowiązany złożyć sprawozdanie zerowe. Sprawozdanie spółki "A" Sp. z o.o. za I półrocze 2015 r. wpłynęło do UM K. 27 stycznia 2016 r. Termin składania sprawozdań za I półrocze 2015 r. upłynął w dniu 31 lipca 2015 r. W związku z powyższym opóźnienie wyniosło 180 dni, co daje kwotę 18.000 zł kary. Odwołanie od ww. decyzji wniosła strona - spółka "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T., w którym wyraziła swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 77 §1, 107 §3 k.p.a., art. 9j ust. 2 pkt 2 i 5, art. 9n ust. 1, 2, 6, oraz 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że podmiot, który nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w danym półroczu również jest zobowiązany do przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta sprawozdania zerowego za to półrocze, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza. Na mocy mocy art. 9n ust. 6 u.c.p.g., który wszedł w życie w dniu 1 lutego 2015 r., na stronie spoczywał obowiązek przedłożenia Prezydentowi Miasta K. sprawozdania zerowego za I półrocze 2015 r. do dnia 31 lipca 2015r., czego spółka nie dokonała. Uczyniła to dopiero z dniem 27 stycznia 2016 r. Organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazana decyzja nie ma charakteru uznaniowego. "A" Sp. z o.o. złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej i została wykreślona z dniem 18 maja 2016 r., zatem w okresie I półrocza 2015 r. spełniała ustawowe warunki zobowiązujące ją do składania sprawozdań zerowych. Orzecznictwo powołane w odwołaniu jest adekwatne do stanu prawnego przed nowelizacją art. 9n ust. 6 u.c.p.g., który w aktualnym brzmieniu obowiązuje od 1 lutego 2015 r. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła "A" sp. z o.o. zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., błędną interpretację art. 9n ust. 1, 2, 6 oraz 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. 2) obrazę prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 6, 7, 12, 35 §3, 36, 107 §3 k.p.a. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej. W uzasadnieniu podano m. in., że pomimo posiadania stosownego wpisu do rejestru, Skarżąca nigdy nie podjęła faktycznej działalności gospodarczej związanej z odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zaświadczenie o wpisie do działalności regulowanej podmiotów odbierających odpady komunalne było wymagane przez podmioty sektora finansów publicznych zobowiązanych do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych (jeden z warunków udziału w postępowaniu). Skarżąca nigdy nie wygrała przetargu, którego realizacja wiązałaby się z odbieraniem odpadów. Organ I Instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy Skarżąca miała obowiązek złożenia sprawozdania, czego nie uczynił. Organ I Instancji oraz SKO stoją na stanowisku, że przedsiębiorca wpisany do rejestru z automatu staje się podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powyższa teza została uznana za nieprawidłową w orzecznictwie. Art. 9n u.c.p.g. odnosi się do podmiotów, które faktycznie odbierają odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Należy rozróżnić prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów u.c.p.g. od niepodjęcia prowadzenia działalności przez uprawnionego przedsiębiorcę. Przepisy dla pierwszej ze wskazanych sytuacji przewidują naliczenie kar pieniężnych (zgodnie z art. 9x), natomiast w drugiej sankcją może być wykreślenie przez Organ z rejestru w drodze decyzji (art. 9j). Niewątpliwym jest, że w przedmiotowym postępowaniu występuje druga okoliczność. SKO nie odniosło się merytorycznie do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a dużą część uzasadnienia stanowią dywagacje dotyczące charakteru rozstrzygnięć organu odwoławczego. Decyzja SKO została wydana prawie 8 miesięcy po przekazaniu akt sprawy. Rażący jest występujący dualizm w dotrzymywaniu terminów – SKO może rozpatrywać sprawę przez 8 miesięcy, a Skarżącemu za niedochowanie terminu (którego nie musiał dotrzymywać) grozi kara administracyjna w wysokości 18.000 zł. Inaczej w podobnej sprawie orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 9b ust. 1 i 2 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy tym art. 9c ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Jednocześnie, wg art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. (w brzmieniu od 1 lutego 2015 r.) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. W świetle art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W tym kontekście wskazać należy, że w dniu 1 lutego 2015 roku weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), mocą której dokonano zmiany art. 9n u.c.p.g. w ten sposób, że między innymi dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Ustawodawca uwzględnił tym samym wyrażane wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie niewykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14). W związku z powyższym zasadne jest uznanie przez organy, że strona nie wywiązała się z nałożonego przez ustawodawcę składana sprawozdań zerowych, o których mowa w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. w ww. terminie, co implikowało konieczność nałożenia sankcji administracyjnej. Dokonując wykładni pojęcia "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można ograniczać się wyłącznie do treści art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wykładania językowa nakazuje natomiast nie tylko, aby danym zwrotom (wyrażeniom) języka prawnego nadawać takie samo znaczenie, jakie mają one w języku naturalnym (potocznym), ale także, aby zwroty jednobrzmiące użyte w tekście aktu normatywnego rozumieć jednolicie, tj. nadawać im takie samo znaczenie w całym akcie prawnym. Należy wobec tego odwołać się także do treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym – co należy przypomnieć – przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru. Obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale dopiero zamierza takie czynności wykonywać. Wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych). Zatem, administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje. Za takim rozumieniem przemawia również wykładnia celowościowa. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na danym podmiocie/przedsiębiorcy nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9q u.c.p.g., ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych podmiotów/przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g.). Nie może stanowić usprawiedliwienia dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą brak znajomości przepisów regulujących ten rodzaj działalności. Sama sytuacja majątkowa również nie ma znaczenia przy uwzględnieniu zasad obliczania kary w niniejszej sprawie. Stawki 100 zł za jeden dzień opóźnienia w złożeniu wymaganego sprawozdania nie można uznać za drakońsko wysoką. Również w wyroku NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 866/15, wyraźnie wskazano, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, iż przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 maja 2017 r., sygn. II SA/Go 1093/16). Sprawozdania zerowe przewidziane są właśnie dla podmiotów nieprowadzących faktycznie ww. działalności na terenie gminy, a skarżąca Spółka przyznała, że choć była zarejestrowana, to takiej działalności w okresie obliczeniowym nie prowadziła. Nic nie stało na przeszkodzie, by wcześniej złożyć wniosek o wykreślenie z rejestru, skoro ta działalność prowadzona nie była (zob. art. 9i, art. 9j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 73 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). Wykreślenie miało miejsce dopiero w maju 2016 r. Jeśli przedsiębiorca jest wpisany do rejestru, musi być świadomym, że wiążą się z tym wpisem określone obowiązki prawne, a za ich niedopełnienie grozi w wielu przypadkach sankcja finansowa. Należy mieć też na uwadze ww. zmianę przepisów w 2015 r., co czyni pewne tezy orzecznicze nieaktualnymi, jeśli dotyczyły poprzedniego stanu prawnego. Z kolei decyzje innych SKO (np. w C.), zapadłe w innych postępowaniach, nie podlegają tu kontroli. Podnoszona w skardze kwestia przewlekłości postępowania administracyjnego przed SKO nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, bowiem strona miała możliwość złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Jest to jednak odrębne postępowanie. Wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy w ww. dacie, a nie wcześniej, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, które było prawidłowe i w wystarczającym stopniu uzasadnione (art. 107 §3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 9j ust. 2 pkt 2, art. 9n ust. 1, 2, 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. oraz art. 6, 7, 12, 35 §3, 36, 107 §3 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.