II SA/Gl 289/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzenie niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 grudnia 2025 r. nr SKO.OS/41.9/963/2025/15130/BL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania pomiarów emisji oddala skargę.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r. nr SK0.0S.41.9/963/2025/15130/BL, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO, organ odwoławczy) orzekło w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. [...], wydanej w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie: 1) zobowiązania B. M. (skarżąca) prowadzącej działalność gospodarczą pn. [...] ul. [...], [...] M. do wykonania pomiarów emisji do powietrza z pieca piekarniczego RKK - 32 eksploatowanego w piekarni zlokalizowanej w M. przy ul. [...], substancji określonych w punkcie 2 załącznika II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe tj.: - emisje cząstek stałych (PM), - emisje organicznych związków gazowych (OGC), - emisje tlenku węgla (CO), - emisje tlenków azotu (NO). 2) pomiary, o których mowa w pkt. 1 niniejszej decyzji, winny być wykonane, a wyniki przedstawione zgodnie z zapisami Rozporządzenia Komisji (UE) 201/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 roku w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. 3) pomiary, o których mowa w pkt. 1 niniejszej decyzji, winny być wykonane w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 12 listopada 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 30 stycznia 2024 r., podjętej w sprawie utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] (organ i instancji) z dnia 27 listopada 2023 r. nakładającej na skarżącą obowiązek dokonania pomiarów dokonywanych do powietrza z pieca piekarniczego RKK - 32 emisji cząstek stałych, organicznych związków gazowych, a także tlenku węgla i tlenków azotu. Skarżąca wyjaśniła, że podjęła próbę wykonania pomiarów jednakże z opinii technicznej z dnia 4 grudnia 2024 r. wydanej przez Doradztwo i Nadzór Budowlany G. S. wynika brak możliwości montażu sond i w konsekwencji niemożność ich wykonania. SKO, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 30 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu wskazało na podstawę prawną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przytaczając w szczególności treść art. 156 § 1 i 2 kpa. Podkreśliło, że właściwy organ jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym w celu ustalenia, czy zachodzi wada orzeczenia wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 kpa lub też wada określona w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 kpa, a także ponadto do zbadania, czy występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 kpa. Zakres postępowania został ukształtowany katalogiem zamkniętym przesłanek - pozytywnych i negatywnych - stwierdzenia nieważności. Wyjaśniło, że podstawą materialnoprawną decyzji organów jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej też jako: ustawa) oraz § 2 uchwały nr V/36/l/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (dalej "uchwała antysmogowa"). SKO zacytowało brzmienie § 3 i 5 uchwały antysmogowej, wskazując, że to podmiot eksploatujący instalację jest zobowiązany do wykazania spełniania wymagań określonych w uchwale antysmogowej. SKO wyjaśniło dalej, że normy emisji określone w punkcie 1 i 2 załącznika II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE powinny być spełnione dla wszystkich rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania w instrukcji użytkowania instalacji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał niewykonalności decyzji w dniu jej wydania. Określony stan techniczny, w jakim znajduje się komin odprowadzający emisje substancji do powietrza, nie stanowi przyczyny niewykonalności decyzji z przyczyn technicznych. Co więcej utrzymanie właściwego, zgodnego z przepisami stanu technicznego komina pieca piekarniczego jest obowiązkiem podmiotu eksploatującego instalację, w skład której on wchodzi. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego SKO stwierdziło, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad powodujących nieważność, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 157 § 1 pkt. 1 kpa), Wobec powyższego SKO stwierdziło, że należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego z dnia 30 stycznia 2024 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła decyzję SKO z dnia 30 grudnia 2025 r. w całości zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 84 § 1 kpa poprzez niezwrócenie się do biegłego odpowiedniej specjalności o wydanie opinii, pomimo że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne; art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez skarżącą; art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa, poprzez uznanie, że decyzja z dnia 30 stycznia 2024 r. była wykonalna w chwili jej wydania, podczas gdy niemożność jej wykonania wynikała zarówno z przyczyn faktycznych, jak i prawnych i niewykonalność ta ma charakter trwały, a ponadto wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od skarżącej, nie ma ona faktycznej i prawnej możliwości wykonania decyzji z dnia 30 stycznia 2024 r., a podjęcie działań zmierzających do jej realizacji stanowiłoby czyn zagrożony karą, co jednoznacznie przesądza o jej nieważności. Odmienne ustalenia organu są wynikiem niepodjęcia przez organ odpowiedniej inicjatywy dowodowej z urzędu, nie zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego, czynienia przez organ ustaleń faktycznych w oderwaniu od zebranych dowodów lub ich błędnej oceny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie skargi i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko i argumentację prawną prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2004 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie to organ wystąpił z wnioskiem o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gliwicach z dnia 30 grudnia 2025 r. nr SK0.0S.41.9/963/2025/15130/BL, w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. [...], wydanej w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie zobowiązania skarżącej do wykonania pomiarów emisji do powietrza z pieca piekarniczego RKK – 32. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22 celem tego postępowania jest wyłącznie ocena czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracji. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, a poza tym, gdy w wyniku owego naruszenia prawa m.in. powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Taka sytuacja w ocenie Sądu w odniesieniu do kontrolowanej decyzji z 2025 r. nie zachodzi. W odniesieniu do wskazanej jako podstawa stwierdzenia nieważności przesłanki niewykonalności decyzji, czyli przesłanki o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w orzecznictwie wyjaśnia się, że przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nadto w literaturze przedmiotu podkreśla się, że niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (vide: M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2016 r.). SKO prawidłowo wskazało, że w rozpoznawanej sprawie w stosunku do tak przyjętej konstrukcji prawnej decyzji brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja SKO objęta postępowaniem była niewykonalna w dacie jej wydania, skoro ani z treści decyzji ani z okoliczności faktycznych decyzji nie wynika jej niewykonalność. Sąd zauważa ponadto, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Natomiast z treści art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wynika, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary. Wobec powyższego Sąd wskazuje, że zarzuty oparte na tej przesłance nie mogą być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji i innych aktów administracyjnych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że SKO zasadnie stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 stycznia 2024 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja jest wystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez SKO stanowiska. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń skutkujących uchyleniem decyzji. Podsumowując, kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, stąd też brak podstaw do jej zakwestionowania. Prawidłowo zatem SKO odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Z wymienionych przyczyn, skoro skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.