II SA/Gl 197/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi L. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2025 r. nr SKO.OŚ/41.9/570/2025/10284/RN w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.

Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta B. udzielił obecnie skarżącemu L. G. zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Decyzja ta została następnie dwukrotnie zmieniona. Pierwszej zmiany Prezydent Miasta dokonał decyzją z dnia 23 marca 2015 r., nr [...] Drugiej – decyzją z dnia 7 października 2021 r. nr [...] Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej Prezydenta Miasta z dnia 7 października 2021 r. Następnie zaś decyzją z dnia 6 czerwca 2025r. nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji. Jako powód stwierdzenia nieważności Kolegium wskazało zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Decyzja zmieniająca została bowiem wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że na mocy art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1a tej ustawy dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko organem właściwym jest marszałek województwa. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. § 2 ust. 1 pkt 47 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zmieniającej z dnia 7 października 2021 r. nr [...], Dz. U. 2019 r. poz. 1839) stanowił, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Kryterium więc ustalenia organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym zmiany tego zezwolenia, w dacie wydania decyzji zmieniającej z dnia 7 października 2021 r. było funkcjonowanie instalacji do przetwarzania odpadów mogącej przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę. W decyzji z dnia 28 lipca 2014 r. Prezydent Miasta B., udzielając skarżącemu zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w punkcie I podpunkt 4 sentencji decyzji wskazał, że roczna moc przerobowa instalacji wynosi 11, 5 mln Mg. Wielkość ta nie ulegała zmianie w kolejno wydawanych decyzjach zmieniających. W przedmiotowej sprawie zatem instalacja do przetwarzania odpadów określona w udzielonym skarżącemu zezwoleniu umożliwiała przyjmowanie odpadów w ilości wynoszącej 31.507 t na dobę. Przekroczenie kryterium przyjmowania odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę wyznacza właściwość marszałka województwa do wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, jak również do wydania decyzji o zmianie zezwolenia. Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2025 r. Jednak ten środek odwoławczy nie przyniósł oczekiwanego przez skarżącego skutku, decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r. nr SKO.OŚ/41.9/570/2025/10284/RN utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko przedstawione przez wcześniej orzekający skład Kolegium dotyczące wydania decyzji przez niewłaściwy organ. Organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej jest marszałek województwa, a nie prezydent miasta. Instalacja do przetwarzania odpadów, określona w udzielonym skarżącemu zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, umożliwiała przyjmowanie odpadów w ilości wynoszącej 31 507 t na dobę (jak wynika z obliczenia: 11 500 000 Mg podzielone przez 365 dób w roku kalendarzowym daje 31 507 t na dobę). Tym samym w świetle obowiązującego w dacie wydania decyzji zmieniającej z dnia 7 października 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedmiotowa instalacja należała do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia). To zaś wyznacza właściwość marszałka województwa do wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, jak również do wydania decyzji o zmianie zezwolenia. Kolegium odniosło się jednocześnie do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podzielając żadnego z nich. Kolegium zaakcentowało także, że raz jeszcze przeprowadziło postępowanie dowodowe w sprawie i ustaliło, że na dzień 7 października 2021 r. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów i wydania, w oparciu o art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, decyzji w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 28 lipca 2014r., zmienionej decyzją prezydenta miasta z dnia 23 marca 2015r. był Marszałek Województwa Śląskiego. Tym samym decyzja zmieniająca z dnia 7 października 2021 r. jako wydana przez organ niewłaściwy obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Pismem z dnia 3 stycznia 2025 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium, domagając się w niej uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 15 grudnia 2025 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 czerwca 2025 r. W skardze zarzucono naruszenie przepisów procesowych: 1) art. 15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem przez SKO sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nie odniesieniem się do istotnych dla sprawy dowodów i wywodów przedstawionych przez stronę skarżącą, w tym przedłożonej opinii biegłego; 3) art. 6 k.p.a. w związku z brakiem działań Kolegium w celu wyjaśnienia okoliczności dokumentowanych przez stronę skarżącą we wniesionym odwołaniu; 4) przepisów postępowania, w szczególności przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6-11, art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu podstawowych zasad praworządności, celowości, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, nieuwzględnieniu słusznego interesu strony i baczenia, aby strona nie poniosła szkody w postępowaniu, błędnym założeniem, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 7 października 2021 r. rażąco narusza prawo w sytuacji, gdy wykładnia jaki organ miał wydać tzw. decyzję dostosowawczą była i jest przedmiotem wielu sporów kompetencyjnych zawisłych przed NSA; 5) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z nieuchyleniem zaskarżonej decyzję w całości i nieprzekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 6) art. 156 § 1 k.p.a., przez pominięcie przez SKO linii orzeczniczej WSA i NSA wskazujących jednoznacznie, że o tym czy naruszenie prawa jest rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga, a za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstaną skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności; 7) art. 156 § 2 k.p.a. w związku z pominięciem bezspornego faktu, że decyzja Prezydenta Miasta B. wywołała nieodwracalne skutki prawne. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, w związku z błędnym przyjęciem, że decyzja z dnia 7 października 2021 r. jest sprzeczna z warunkami wcześniej wydanej decyzji, ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia wydanej przez Prezydenta Miasta B.; 2) art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z pominięciem przez SKO tzw. "reguły związania", że decyzja środowiskowa jest w istocie pierwszą z decyzji, uzyskiwanych w trakcie procesu inwestycyjnego, a organy, wydające kolejne decyzje, są nią związane; 3) § 3 ust. 1 pkt 82 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących istotnie wpływać na środowisko poprzez błędną wykładnię, że instalacja związana z przetwarzaniem odpadów będąca jednocześnie instalacją do wytwarzania produktów przez mieszanie, jest instalacją, którą należy zaliczyć do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. 4) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP statuujących zasady demokratycznego państwa prawnego oraz proporcjonalności, gdyż stwierdzenia nieważności decyzji dokonano w okolicznościach retroakcji prawa, niejednoznacznych interpretacji przepisów pozostaje wbrew wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa stanowiącym istotne elementy zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadom ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku. W uzasadnieniu skargi przedstawiony został wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium wydana w ramach instytucji wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej objętej zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Tego rodzaju decyzjom przypisuje się przymiot domniemania prawidłowości. Ich wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji pozwalająca na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych na zasadach określonych w art. 156 i nast. k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w art.. 156 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy zwrócić należy na przesłankę wskazaną w pkt 1 tego przepisu, gdyż według Kolegium właśnie ta przesłanka zaistniała w sprawie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zaakcentować akcentować należy, że omawiana tutaj przesłanka dotyczy naruszenia każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej). Przyjmuje się, że przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 955/99, Lex nr 49943; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA 701/98, Lex nr 41872). Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza bowiem żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Każdy przypadek naruszenia właściwości skutkuje więc nieważnością decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 2550/21). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że wydana przez Prezydenta Miasta B. w dniu 7 października 2021 r. decyzja zmieniająca wcześniejszą decyzję tego organu z dnia z dnia 28 lipca 2014 r. powinna była zostać wydana przez inny organ tj. przez Marszałka Województwa Śląskiego. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Wskazać bowiem należy, że zmiana dotyczyła wydanego wcześniej dla skarżącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżący wystąpił o zmianę tego pozwolenia w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Według art. 14 tej ustawy posiadacz odpadów, który przed dniem jej wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku elementy określone tym przepisie oraz załączając m.in. operat przeciwpożarowy oraz inne dokumenty określone w pkt. 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. "właściwy organ" zmienia decyzje, wskazując elementy określone w pkt 1 – 4 tego przepisu. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. nie wyjaśnia jak rozumieć należy pojęcie "organu właściwego" do omawianej tutaj zmiany. W tym zakresie koniecznym jest sięgnięcie do przepisów ustawy o odpadach. Jak stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, a zezwolenia udziela, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów. Przepis art. 41 ust. 3, w zakresie odpowiednim dla przedmiotowej sprawy, stanowi, że dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydania zezwolenia na zbieranie odpadów właściwym jest marszałek województwa. W ocenie Kolegium decyzja zmieniająca z dnia 7 października 2021 r. dotyczy instalacji, która według zezwolenia na przetwarzanie odpadów umożliwiała przyjmowanie odpadów w ilości wynoszącej 31507 t na dobę (jak wynika z obliczenia: 11 500 000 Mg podzielone przez 365 dób w roku kalendarzowym daje 31 507 t na dobę). Stanowisko to według Sądu jest prawidłowe. W konsekwencji zaś nie budzi wątpliwości to, że doszło do przekroczenia kryterium możliwej do przyjmowania ilości odpadów, nie mniejszej niż 10 t na dobę. Przywołanie tego kryterium jest istotne, gdyż według § 2 ust. 1 pkt 47 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839), obowiązującego w dacie wydania decyzji zmieniającej, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 r. Treść przytoczonego tutaj przepisu rozstrzyga o tym, że decyzja zmieniająca z dnia 7 października 2021 r. dotyczyła przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle zaś przywołanego powyżej art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej był marszałek województwa. Skoro zaś decyzję tą wydał prezydent miasta, to tym samym zasadnym było stwierdzenie zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec zaś braku przesłanek negatywnych wykluczających stwierdzenie nieważności, kontrolowane rozstrzygnięcie Kolegium należało uznać za prawidłowe. Za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi. Podnoszona przez skarżącego możliwość wykorzystania instalacji w innym celu niż przetwarzanie odpadów nie zmienia kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Istotne znaczenie ma bowiem treść uprawnienia, które w ramach konkretyzacji norm prawa materialnego jest nadawane w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, a nie dodatkowe możliwości wykorzystania instalacji, których dotyczy to zezwolenie. Z tych samych względów nie mogło odnieść skutku powoływanie się przez stronę skarżącą na złożony w toku postępowania prowadzonego przez Kolegium dokument z dnia 20 maja 2024 r. opatrzony tytułem "[...]", którego autorem jest G. (karty 197-205). Inna rzecz, że wbrew stanowisku strony skarżącej dokument ten nie stanowi opinii biegłego, a w istocie jedynie ocenę prawną, w tym prezentację próby, korzystanej dla skarżącego, wykładni przepisów prawa. Nie mogły odnieść również zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że naruszenie przepisów o właściwości nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wymaga bowiem kwalifikowanej postaci naruszenia. Wystarczy stwierdzenie, że organ, który wydał wyeliminowaną z obrotu decyzję nie był organem właściwym. Ponadto wbrew zarzutom skargi wyeliminowana z obrotu decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Bez znaczenia była również kwestia samej poprawności merytorycznej treści usuniętej z obrotu decyzji zmieniającej z dnia 7 października 2021 r., gdyż do stwierdzenia jej nieważności wystarczało ustalenie, że została ona wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. postanowieniu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 , art. 156 § 1 k.p.a. oraz innych przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, gdyż wniósł o to zarówno skarżący, jak i organ, a żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.