II SA/Gl 1917/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 września 2023 r. nr SKO.PS/41.5/1097/2023/20191 w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję.

Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr [...], przyznał na rzecz Z. K. (dalej: "skarżący") usługi opiekuńcze od dnia 1 maja do dnia 15 grudnia 2023 r., świadczone według następującego harmonogramu: 7 dni w tygodniu od poniedziałku do niedzieli w liczbie 2 godzin dziennie (w tym niedziele i święta), przy czym liczba godzin w miesiącu wynosi: - w maju 2023 r. - 62,00, odpłatność 137,02 zł.; - w czerwcu 2023 r. - 60,00, odpłatność 132,60 zł.; - w lipcu 2023 r. - 62,00, odpłatność 137,02 zł.; - w sierpniu 2023r. - 62,00, odpłatność 137,02 zł.; - we wrześniu 2023 r. - 60,00, odpłatność 132,60 zł.; - w październiku 2023 r. - 62,00, odpłatność 137,02 zł.; - w listopadzie 2023 r. - 60,00, odpłatność 132,60 zł.; - w grudniu 2023 r. - 30,00, odpłatność 66,30 zł. W dalszej części decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes skarżącego, opisany został szczegółowo zakres świadczonych usług, płatnych w wysokości 2,21 zł. za godzinę, na rachunek bankowy do 25-go dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę (np. zakupy artykułów spożywczych i innych potrzebnych w gospodarstwie domowym, przygotowanie posiłku, utrzymanie w czystości naczyń stołowych, kuchennych i innego sprzętu gospodarstwa domowego służącego podopiecznemu, utrzymanie czystości w pomieszczeniach użytkowych przez osobę korzystającą z pomocy: wykonywanie bieżących porządków, utrzymywanie w czystości sprzętu sanitarnego i urządzeń sanitarnych wynoszenie śmieci, pomoc w utrzymaniu higieny ciała pomoc w ubieraniu się, zmiana bielizny osobistej i pościelowej, prześcielenie łóżka, współpraca z pracownikiem socjalnym i rodziną, pomoc w załatwianiu spraw urzędowych, pomoc w regulowaniu opłat za media, usługi opiekuńcze). Pismem z dnia 24 lipca 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany powyższej decyzji, w związku z otrzymaniem przez niego w miesiącu lipcu 2023 r. wyrównania świadczenia uzupełniającego, dodatku pielęgnacyjnego i renty, od miesiąca marca do czerwca 2023 r. W dniu 24 lipca 2023 r. skarżący zwrócił do organu I instancji z prośbą o częściowe zwolnienie z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze i zmianę ich zakresu od miesiąca sierpnia 2023 r. Organ I instancji decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr [...], przyznał skarżącemu usługi opiekuńcze od dnia 1 sierpnia do 30 listopada 2023 r. świadczone według następującego harmonogramu: 7 dni w tygodniu od poniedziałku do niedzieli w liczbie 2 godzin dziennie (w tym niedziele i święta), przy czym liczba godzin w miesiącu wynosi: - w sierpniu 2023 r. - 62,00, odpłatność 913,26 (wzrost o 776,24 zł. w stosunku do ustalonej pierwotnie na podstawie decyzji z dnia 27 kwietnia 2023 r.); - we wrześniu 2023 r. - 60,00, odpłatność 883,80 zł. (wzrost o 751,20 zł.); - w październiku 2023 r. - 62,00, odpłatność 913,26 zł. (wzrost o 776,24 zł.); - w listopadzie 2023 r. - 60,00, odpłatność 883,80 zł. (wzrost o 751,20 zł.), w okresie od dnia 1 do 15 grudnia 2023 r., w liczbie 30 godzin, odpłatność wynosi 397,50 zł. (wzrost o 364,35 zł.). w okresie od dnia 16 do 31 grudnia 2023 r., w liczbie 32 godzin, odpłatność wynosi 424,00 zł. (wzrost o 390,85 zł.). W dalszej części decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes skarżącego, opisany został tożsamy zakres usług, jak w decyzji z dnia 27 kwietnia 2023 r., płatnych w okresie od dnia 1 sierpnia do 30 listopada 2023 r., w wysokości 29,45 zł. za godzinę przy uwzględnieniu zwolnienia w wysokości 50% pełnego kosztu usługi, co w przeliczeniu daje kwotę 14,73 zł., natomiast w okresie od dnia 1-31 grudnia 2023 r. płatnych w wysokości 13,25 zł. za godzinę, na rachunek bankowy do 25-go dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na treść art. 50 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i uznał, że jako osoba samotnie gospodarująca skarżący osiągnął w miesiącu lipcu 2023 r. dochód w wysokości 3 339,62 zł., a od miesiąca listopada 2023 r. w wysokości 2 459,73 zł. Na ten dochód składa się: renta inwalidzka z ZUS (1800,75 zł.), wyrównanie świadczenia uzupełniającego za m-c 03/2023 (178,95 zł.), bieżące świadczenie uzupełniające (178.95 zł.), wyrównanie dodatku pielęgnacyjnego za m-c 03/2023 (294,39 zł.), bieżący dodatek pielęgnacyjny (294,39 zł.), wyrównanie renty inwalidzkiej z ZUS za m-c 03/2023 (406,55 zł.), dodatek mieszkaniowy za m-c 07/2023 (185,64 zł.), zatem łączny dochód ma wysokość 3.339,62 zł. Na dochód w miesiącu sierpniu 2023 r. składa się: renta inwalidzka z ZUS (1 800,75 zł.), wyrównanie świadczenia uzupełniającego za m-c 04/2023 (178,95 zł.), bieżące świadczenie uzupełniające (178,95 zł.), wyrównanie dodatku pielęgnacyjnego za mc 04/2023 (294,39 zł.), bieżący dodatek pielęgnacyjny (294,39 zł.), wyrównanie renty inwalidzkiej z ZUS za m-c 04/2023 (406,55 zł.), bieżący dodatek mieszkaniowy (185,64 zł.), zatem łączny dochód ma wysokość 3 339,62 zł. Na dochód w miesiącu wrześniu 2023 r. składa się: renta inwalidzka z ZUS (1 800,75 zł.), wyrównanie świadczenia uzupełniającego za m-c 05/2023 (178,95 zł.), bieżące świadczenie uzupełniające (78,95 zł.), wyrównanie dodatku pielęgnacyjnego za m-c 05/2023 (294,39 zł.), bieżący dodatek pielęgnacyjny (294,39 zł.), wyrównanie renty inwalidzkiej z ZUS za m-c 05/2023 (406,55 zł.), bieżący dodatek mieszkaniowy (185,64 zł.), zatem łączny dochód ma wysokość 3 339,62 zł. Na dochód w miesiącu październiku 2023 r. składa się: renta inwalidzka z ZUS (1 800,75 zł.), wyrównanie świadczenia uzupełniającego za m-c 06/2023 (178,95 zł.), bieżące świadczenie uzupełniające (178,95 zł.), wyrównanie dodatku pielęgnacyjnego za m-c 06/2023 (294,39 zł.), bieżący dodatek pielęgnacyjny (294,39 zł.), wyrównanie renty inwalidzkiej z ZUS za m-c 06/2023 (406,55 zł.), bieżący dodatek mieszkaniowy (185,64 zł.), zatem łączny dochód ma wysokość 3 339,62 zł. Na dochód w miesiącu listopadzie 2023 r. składa się: renta inwalidzka z ZUS (1 800,75 zł.), bieżące świadczenie uzupełniające (178,95 zł.), bieżący dodatek pielęgnacyjny (294,39 zł.), bieżący dodatek mieszkaniowy 185,64 zł., zatem łączny dochód ma wysokość 2 459,73 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również trybu ich pobierania (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] z późn. zm., dalej w skrócie: "uchwała"), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej wynosi 430,36% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wysokość odpłatności za 1 godziną usług świadczonych na rzecz skarżącego od miesiąca sierpnia 2023 r. wynosi 100% pełnego kosztu usługi, tj. 29,45 zł., a od miesiąca listopada 2023 r. wynosi 316,98% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, dlatego wysokość odpłatności za 1 godziną usług świadczonych na rzecz skarżącego w miesiącu grudniu 2023 r. wynosi 45% pełnego kosztu usługi, tj. 13,25 zł. W ocenie organu I instancji posiadane przez skarżącego środki finansowe z trudem wystarczają na zaspokojenie jego bieżących potrzeb, dlatego zasadne jest częściowe zwolnienie z odpłatności za usługi opiekuńcze. W związku z tym, uznając zarówno sytuację materialną, jak i zdrowotną skarżącego za szczególnie trudną organ I instancji przychylił się do jego prośby, w kwestii częściowego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze w wysokości 50% z kwoty 29,45 zł., tj. 14,73 zł. w okresie od 1 sierpnia do 1 listopada 2023 r., zgodnie z treścią § 3 pkt 1 uchwały. W ocenie organu I instancji w sprawie skarżącego nie znaleziono szczególnie uzasadnionych okoliczności do całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi, ustalonej na podstawie uchwały (por. str. 3 uzasadnienia decyzji). Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący. W jego uzasadnieniu opisał swoją trudną sytuację materialną oraz wniósł o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze za okres od 1 sierpnia do 31 grudnia 2023 r. Akcentował, że w młodości stracił [...] a w miesiącu marcu 2023 r. miał udar, po którym utracił władzę w jednej [...] a drugą ma osłabioną. Otrzymał wyrównanie z ZUS jako osoba całkowicie i trwale niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. Znaczną część jednorazowego wyrównania spożytkował na zakup pod koniec miesiąca lipca 2023 r. najtańszego laptopa w kwocie 1 068,99 zł., tak aby mieć kontakt ze światem i załatwiać część codziennych spraw przez internet. Obecnie samo używanie telefonu jest dla niego znacznie utrudnione. Z pozostałej kwoty wyrównania ok. 200-300 zł. przeznaczył na ubrania dresowe, tak aby ułatwić pracę osobom pomagającym mu w przebieraniu. Nadto, co miesiąc wydatkuje kwotę 1 513,68 zł. na bieżące koszty utrzymania i to bez wyżywienia, przy czym jego realne dochody wynoszą 2 459,73 zł. (bez wyrównania). W tej sytuacji, organ I instancji błędnie założył, że co miesiąc otrzymuje kwotę około 880, zł., co nie jest prawdą, bowiem wyrównanie zostało mu przyznane jednorazowo. W tej sytuacji, na żywność może przeznaczyć najwyżej kilkadziesiąt złotych, co nie jest wystarczające. Stąd też, ponosząc jakąkolwiek odpłatność za usługi opiekuńcze nie może normalnie funkcjonować (por. zdanie przedostatnie odwołania, k. 1 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 28 września 2023 r., nr SKO.PS/41.5/1097/2023/20191, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji na 6 stronach opisało stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez zacytowanie decyzji organu I instancji, oraz przedstawiło własne stanowisko jako konkluzję (cytat): "Kolegium stwierdza, że w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej strony w kontekście przesłanek zawartych w § 3 i § 4 ww. uchwały. Kolegium podziela tezy uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest poprawna merytorycznie i zasługuje na utrzymanie w mocy.". W osobistej skardze z dnia 2 listopada 2023 r. skarżący zarzucił Kolegium błąd w ustaleniach faktycznych polegający na naruszeniu § 4 uchwały oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."). Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia jego sprawy. Zaznaczył, że Kolegium nie rozpatrzyło całości zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący jeszcze raz odwołał się do aktualnego, po przebytym udarze, stanu zdrowia i treści załączonych do odwołania dowodów, w postaci paragonu na zakup laptopa z dnia 29 lipca 2023 r. i dwóch decyzji ZUS z dnia [...] i [...] 2023 r. Wywiódł, że nie może ponosić jakichkolwiek kosztów usług opiekuńczych, bowiem nie posiada środków na zakup żywności. W odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiło na trzech stronach stan faktyczny sprawy i stwierdziło, że "decyzja organu I instancji była prawidłowa i zasługiwała na utrzymanie w mocy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 stycznia 2024 r. w tym przedmiocie (k. 13 akt sądowoadministracyjnych), o czym zostały zawiadomione strony postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym, Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia 28 września 2023r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2023 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych i ustalenia za te usługi odpłatności, w okresie od dnia 1 sierpnia do 31 grudnia 2023 r., którą to zmieniono wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 27 kwietnia 2023 r. o przyznaniu skarżącemu usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania (szczegółowo opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia). Dokonana przez organ I instancji z urzędu zmiana polegała na zwiększeniu odpłatności za świadczone na rzecz skarżącego usługi opiekuńcze w wysokości szczegółowo wyróżnionej w opisie decyzji organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2023r. W zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2023 r. o częściowe zwolnienie z odpłatności za świadczone na jego rzecz usługi opiekuńcze organ I instancji uwzględnił zwolnienie w wysokości 50% pełnego kosztu tych usług w okresie od 1 sierpnia do 30 listopada 2023 r., a 45% w okresie od 1 do 31 grudnia 2023 r., co stanowi odpowiednio za 1 godzinę usług opiekuńczych kwotę: 14,73 zł. i 13, 25 zł. . Dodatkowo, w ocenie organu I instancji, w sprawie skarżącego nie znaleziono szczególnie uzasadnionych okoliczności do całkowitego zwolnienia skarżącego z odpłatności za usługi opiekuńcze, ustalonej na podstawie uchwały (por. str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Marterialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 50 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") oraz § 3-5 uchwały (opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przy czym, stosownie do ust. 3, usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Natomiast, w myśl art. 50 ust. 6 u.p.s., rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Na mocy ostatniego z powołanych wyżej przepisów została podjęta obowiązująca uchwała jako akt prawa miejscowego. Zgodnie z § 3 uchwały częściowo można zwolnić świadczeniobiorcę od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze jeżeli z przeprowadzonej analizy wydatków, uwzględniającej podstawowe potrzeby, wynika, że nie jest w stanie ponosić w całości odpłatności za usługi w wysokości wynikającej z tabeli, o której mowa w § 2, oraz ze względu na konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z usług, w tym co najmniej przez jedną przewlekle chorą (pkt 1 i 2). Dodatkowo, w § 4 uchwały przewidziano, że całkowicie można zwolnić świadczeniobiorcę od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze: jeżeli poniósł straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i nie jest w stanie ponosić odpłatności, oraz jeżeli z przeprowadzonej analizy wydatków, uwzględniającej podstawowe potrzeby, wynika, że nie jest w stanie ponosić żadnej odpłatności za usługi (pkt 1 i 2 ). Zgodnie z uchwałą jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej wynosi 430,36 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (w dacie orzekania wynosiło ono 776 zł. miesięcznie), to wysokość odpłatności za 1 godzinę usług wynosi 100% pełnego ich kosztu. W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że skarżący jest osobą wymagającą wsparcia w codziennej egzystencji i nie jest w stanie samodzielnie ponosić odpłatności za usługi opiekuńcze. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dokonał wnikliwej analizy budżetu domowego i ustalił, że posiadane przez skarżącego środki finansowe z trudem wystarczają na zaspokojenie bieżących potrzeb. W tej sytuacji, uznając zarówno sytuację materialną, jak i zdrowotną skarżącego za szczególnie trudną przychylił się do jego prośby w kwestii częściowego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze i zgodnie § 3 pkt 1 uchwały, ustalił odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 50%, czyli zastosował zwolnienie z kwoty 29,45 zł., obciążając odpłatnością w wysokości 14,73 zł. za 1 godzinę usług opiekuńczych, w okresie od 1 sierpnia do 30 listopada 2023 r., natomiast w okresie od 1 do 31 grudnia 2023 r. ustalił odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 45%, czyli zastosował zwolnienie z kwoty 29,45 zł., obciążając odpłatnością w wysokości 13,25 zł. za 1 godzinę usług opiekuńczych. Jednocześnie uznał, że brak było podstaw do całkowitego zwolnienia z odpłatności, ustalonej w wyniku analizy dochodu skarżącego i jego wydatków. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w zakresie potrzeby uzyskania większego wsparcia być może nawet całkowitego zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze, Kolegium nie poczyniło żadnych rozważań, jak też nie odniosło się do treści odwołania i załączników, czyli celu wydatkowania otrzymanego przez skarżącego wyrównania pieniężnego. Skarżący zaprezentował argumentację, że jego dochody nie są wystarczające na zakup żywności, Kolegium jej nie dostrzegło. Bezspornie jednak powinno odnieść się do wszystkich żądań, argumentów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, mając na uwadze przywołane przepisy u.p.s. i uchwały, jak również zasady i szczegółowe przepisy k.p.a. Mając na uwadze brak jakiejkolwiek argumentacji Kolegium w tym zakresie i rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania, jak i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3. Uchybienia w tym zakresie, w ocenie składu orzekającego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Kolegium jako organ odwoławczy nie rozważyło wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie odniosło się wnikliwie do zarzutów zawartych w odwołaniu i okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Tymczasem zaskarżona decyzja jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nawet jeżeli jest oparte na uznaniu administracyjnym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz poczynienia rozważań prawnych, co powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu drugiej instancji nie ma bowiem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17). Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Należy jeszcze raz podkreślić, że rolą organu odwoławczego, rozpatrującego odwołanie od decyzji uznaniowej, jest wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy i ustalenie stanu faktycznego na dzień orzekania, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. Nawet w przypadku decyzji uznaniowych nie jest to jedynie samo zbadanie, czy postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie zawiera wad, które mogłyby skutkować zbytnią dowolnością rozstrzygnięcia, a w konsekwencji, przekroczeniem przez organ pierwszej instancji granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 689/16). Zdaniem Sądu, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba występująca o zwolnienie z odpłatności powołuje się kumulatywnie na przesłankę niepełnosprawności i długotrwałej choroby, jak i sytuację materialną, należy wyjątkowo wnikliwie rozważyć, czy w warunkach danej sprawy sytuacja konkretnej osoby jest szczególna. Luz decyzyjny organu ograniczają przy tym dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, po drugie ogólna zasada art. 7 k.p.a., nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 60/22). Okoliczność, że osoba wymagająca opieki jest osobą niepełnosprawną i długotrwale chorą może co do zasady stanowić przesłankę zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty jednak wybór rozstrzygnięcia, po dokonaniu analizy sytuacji, należy do organu, który w tym zakresie rozstrzyga na zasadach uznania administracyjnego. W takiej sytuacji, kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego polega na tym, by sprawdzić, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, wyrażonych w niej zasad oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2073/19). Nie mniej jednak zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) wymaga, by w takiej sytuacji, o ile miała ona faktycznie miejsce, tym bardziej wnikliwie i wyczerpująco rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i wyjaśnić stronie przesłanki rozstrzygnięcia uznaniowego, tak, by nie wywoływać przeświadczenia o dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia, co wynika z realizacji zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji powyższego, Sąd uznał, że stwierdzone i przywołane powyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich jej okoliczności przez Kolegium. W takiej sytuacji, konieczne jest ponowne rozważanie i dokonanie rzetelnej ich oceny, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).