II SA/Gl 180/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta G. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu [...] przy ulicy [...] w G. na terenie dz. nr [...] i nr [...] obręb [...]". Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...]r. Pismem z dnia [...] r. "B" w W. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa. Wskazało, iż przy wydaniu przedmiotowej decyzji naruszony została art. 156 §1 pkt 1 oraz art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Prezydent Miasta G., jako podmiot reprezentujący strony postępowania (Skarb Państwa oraz Gminę G.) winien podlegać wyłączeniu z tego postępowania. Zatem nie był on organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszony został art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszony też został art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że planowane zamierzenie zaliczane jest do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (3 ust. 1 pkt 80), a stąd organ rozpatrujący sprawę winien przeanalizować ponadnormatywne i inne oddziaływanie powstałe w trakcie realizacji i eksploatacji planowanego obiektu. Nadto na terenie zakładu niewątpliwie powstawać będą odpady niebezpieczne. Treść przedmiotowej decyzji nie wypełnia więc dyspozycji art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisko i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu [...] przy ulicy [...] w G. na terenie dz. nr [...]i nr [...] obręb [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] r. oraz dopuściło "B" z siedzibą w W. do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności odwołało się do treści art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie stwierdziło, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa, przy wniosku organizacji uznanym za zasadny organ wydaje postanowienie pozytywne: 1/ tylko o wszczęciu postępowania z urzędu, 2/ o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu lub 3/ tylko o dopuszczeniu organizacji do toczącego się postępowania. Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie złożenie przez organizację społeczną – "B" z siedzibą w W. wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności wskazanej powyżej decyzji zasługuje na uwzględnienie, wobec wystąpienia w sprawie przesłanek inicjatywny procesowej organizacji społecznej tj. żądanie uzasadnione jest celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny. W związku z powyższym zasadne jest wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" w W. Wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez organ, iż w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, w sytuacji gdy w sprawie nie występuje interes społeczny uzasadniający takie wszczęcie oraz dopuszczenie wymienionej organizacji do tego postępowania, podczas gdy nie występują przesłanki do takiego dopuszczenia; - art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu wydanego postanowienia faktycznych i prawnych podstaw przemawiających za uznaniem, iż w sprawie występuje interes społeczny przemawiający za wszczęciem takiego postępowania z dopuszczeniem do niego wymienionej organizacji społecznej; - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ w sposób niewyczerpujący oraz niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie występowania interesu społecznego, podczas gdy obowiązkiem organu jest rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz podjęcie niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o zmianę postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz odmowę dopuszczenia wymienionego Stowarzyszenia do postanowienia. W uzasadnieniu Spółka rozwinęła postawione zarzuty podkreślając brak występowania "interesu społecznego" uzasadniającego wszczęcie żądanego postępowania nieważnościowego oraz dopuszczenia do niego Stowarzyszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., działając między innymi na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność wymienionego powyżej zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. oraz dopuszczenia "B" z siedzibą w W. do tego postępowania. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie odwołał się do art. 134 tego Kodeksu. Następnie wskazał, że pierwszy etap postępowania zażaleniowego to etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności środka zaskarżenia, a następnie badania terminu do jego wniesienia. Zatem Kolegium w pierwszej kolejności zmuszone jest ustalić czy przedmiotowy środek w postaci zażalenia jest w sprawie dopuszczalny.. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, gdzie zachodzi niedopuszczalność wniesionego zażalenia, z przyczyn przedmiotowych z tego względu, iż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 2 w związku z § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zaskarżonego postanowienia podstawę jego wydania stanowi cytowany powyżej art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo wniesienie zażalenia wynika z istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo, a nie można go domniemywać. Zażalenie traktować należy jako konkretny środek służący na ściśle określone rozstrzygnięcia, których katalog jest zawsze zamknięty. Przepis art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż jedynie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zatem z brzmienia tego przepisu wynika, że na postanowienie o wszczęciu lub dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej zażalenie nie przysługuje. Z tego też względu, w myśl art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...]r. Niedopuszczalność następuje z przyczyn przedmiotowych, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji należało orzec jak w sentencji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem "A". w P. (dawniej "C".), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia [...]r., w sytuacji gdy stronie przysługiwał środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ winien potraktować złożone zażalenie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i dopuszczenie "B" do udziału w postępowaniu i wszczęcie na jego wniosek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy brak jest przesłanek warunkujących udział organizacji w postępowaniu, tj. organizacja nie wykazała interesu prawnego we wstąpieniu do postępowania oraz wstąpienie organizacji nie jest uzasadnione celami statutowymi; - art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i brak poczynienia ustaleń odnośnie przysługiwania organizacji legitymacji do wystąpienia w przedmiotowej sprawie; - art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy wszczęcie postępowania nastąpiło de facto na wniosek nieuprawnionej organizacji oraz z uwagi na brak merytorycznych podstaw do wszczęcia tego postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzedzającego postanowienia z dnia [...]r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała postawione zarzuty podkreślając naruszenie wskazanych przepisów prawa, w sytuacji gdy brak było podstaw do wszczęcia postępowania i dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu dotyczącym nieważności wymienionej decyzji Prezydenta miasta G.. Skarżąca podkreśliła, iż wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga przeprowadzania wstępnego postępowania wyjaśniającego. Z kolei przepis wyraźnie wskazuje, kiedy organizacja może wystąpić z podobnym z takim wnioskiem. Nadto w ocenie strony skarżącej organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpatrywanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. W tym przypadku skarżąca podkreśliła, iż organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie. Wprawdzie na tym etapie nie są badane jeszcze przesłanki nieważności decyzji, ale nie jest możliwe całkowite oderwanie od zaistnienia merytorycznej oceny sprawy i badania przesłanek wskazujących na choćby potencjalną możliwość zastosowania tej nadzwyczajnej instytucji - postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, iż zarzuty i argumentacja zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest postanowienie wszczynające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu [...] przy ulicy [...] w G. na terenie dz. nr [...] i nr [...]obręb [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] r. oraz dopuszczające "B" z siedzibą w W. do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Z kolei w wyniku złożonego zażalenia organ odwoławczy, stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej rozstrzygniecie organu jest prawidłowe. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 31 przyznają organizacji społecznej inicjatywę procesową w ogólnym postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, a mianowicie jest to: - żądanie tylko wszczęcia postępowania, - żądania wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w nim, - żądania dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu Wniesienie przez organizację społeczną któregokolwiek żądania wszczyna postępowanie incydentalne, którego rezultatem jest wydanie przez organ administracyjny odpowiedniego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia. Jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione to wydaje postanowienie pozytywne, tj.: - tylko o wszczęciu postępowania z urzędu - o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w tym postępowaniu, - tylko o dopuszczeniu do udziału w już toczącym się postępowaniu. Jeśli żądanie organizacji społecznej nie jest uzasadnione organ wydaje postanowienie odmowne, tj. - o odmowie wszczęcia postępowania lub - o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Tylko na dwa ostanie, zgodnie z art. 31 § 2 zdanie 2 służy stronie zażalenie. Wobec powyższej treści nie może być jednak wątpliwości, że przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że zażalenie na wymienione postanowienia służy wyłącznie organizacji społeczne. Przepis nie posługuje się bowiem formułą na postanowienie o odmowie (...) służy organizacji społecznej zażalenie. Stąd też zażalenie może być niesione zarówno przez stronę postępowania, organizację społeczną jak i inne uczestniczące w tym postępowania podmioty. Z przedstawionego powyżej stanu prawnego jednoznacznie wynika, że zaskarżalne zażaleniem jest wyłącznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Na postanowienie pozytywne zażalenie natomiast nie przysługuje. Oceniając w świetle powyższego zaskarżone postanowienie wskazać więc należy, że zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez skarżącą Spółkę zażalenia. Stosownie bowiem do tego przepisu organ zobowiązany był w pierwszym etapie postępowania zażaleniowego dokonać formalnego badania złożonego zażalenia. Czynności podejmowane na tym wstępnym etapie badań zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności środka zaskarżenia, a następnie badania terminu do jego wniesienia. Kodeks postępowania administracyjnego ogranicza prawo zażalenia do postanowień, których zaskarżalność została expressis verbis uregulowana w przepisach tego Kodeksu. Art. 141 § 1 stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi", co oznacza, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wskazane w Kodeksie. Dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy przewidziano w określonym przepisie taką możliwość, a jeśli taki przepis nie istnieje - zażalenie jest niedopuszczalne. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, gdzie zachodzi niedopuszczalność wniesionego zażalenia, z przyczyn przedmiotowych z tego względu, iż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 2 w związku z § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodać przy tym trzeba, że jak wskazano powyżej postanowienie to wszczyna postępowanie incydentalne, dotyczące tylko powyższego problemu. Brak jego zaskarżenia nie oznacza, że strona niezadowolona z powyższego postanowienia zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może kwestionować takie postanowienie w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Odnosząc się do zarzutu błędnego zakwalifikowania złożonego pisma, które w ocenie strony skarżącej winno być uznane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podniosło, iż zgodnie z orzecznictwem organy władzy administracyjnej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu pisma. W przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości co do zakresu i przedmiotu żądania, a strona reprezentowana był przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie zachodziła więc konieczność wyjaśniania przedmiotu żądania. Nawet jednak potraktowanie złożonego pisma jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, doniosłoby taki sam skutek, gdyż także ten środek z tych samych powodów jak powyżej byłby niedopuszczalny Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ) skarga podlegała oddaleniu.