II SA/Gl 179/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. W. (W.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2025 r. nr 010070/680/9131946/2025 w przedmiocie świadczenia "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 2 października 2025 r.

Decyzją z dnia 2 października 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: "ZUS"), znak sprawy [...], działając na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092) oraz art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 lipca 2025 r. o przyznanie na dziecko N. W. świadczenia dobry start na okres świadczeniowy 2025/2026 odmówił obecnie skarżącemu P.W. prawa do tego świadczenia. W decyzji wskazano, że na podstawie ugody zatwierdzonej Postanowieniem Sądu sygn. akt: [...] z dnia [...] ustalono, że nad dzieckiem sprawowana będzie opieka naprzemienna przez oboje rodziców. W tej sytuacji skarżącemu przysługuje w świadczenie doby start w wysokości połowy kwoty świadczenia przysługującego za dany miesiąc i brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pełnej kwoty świadczenia. W związku z powyższym w dniu 2 września 2025 r. poinformowano skarżącego o przyznaniu świadczenia dobry start w kwocie 150 zł. Skarżący złożył odwołanie do Prezesa ZUS, w którym nie zgodził się z rozstrzygnięciem. Wskazał w nim, że dziecko przebywa z nim na co dzień, a skarżący ponosi koszty jego utrzymania i edukacji. Po wydaniu rozstrzygnięcia Sądu matka dziecka zaprzestała z nim kontaktu. Skarżący zaś wystąpił o pozbawienie jej władzy rodzicielskiej, jak również o zasądzenie alimentów dla syna . W dniu 8 grudnia 2025 r. Prezes ZUS, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr postępowania jw., orzekł utrzymaniu w mocy decyzji ZUS. W uzasadnieniu wskazano, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] (sygn. akt [...]) rozwiązujący związek małżeński skarżącego z matką dziecka. Władzę rodzicielską pozostawiono obojgu rodzicom, a miejsce zamieszkania ustalono w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. Ponadto w aktach znajduje się ugoda z dnia [...]zawarta przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt:[...]) w której rodzice wspólnie ustalają opiekę naprzemienną nad dzieckiem. W ugodzie tej wprost określono zasady sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym ustalono opiekę naprzemienną. ZUS jako organ administracyjny jest zaś zobowiązany do uwzględniania prawomocnych orzeczeń sądu przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia wychowawczego, co wynika z art. 365 § 1 k.p.c. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS skarżący podniósł, że od lutego 2025 r. sprawuje faktyczną, stałą i wyłączną opiekę nad dzieckiem. Natomiast matka dziecka nie sprawuje opieki, nie uczestniczy w jego wychowaniu i nie ponosi żadnych kosztów jego utrzymania. Organ bezpodstawnie przyjął istnienie opieki naprzemiennej. Według skarżącego w świetle obowiązujących przepisów świadczenie wychowawcze przysługuje termu rodzicowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie rodzicowi, który jedynie formalnie figuruje w orzeczeniu sądu. Zaskarżona decyzja narusza w związku z tym zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania wnioskowanego świadczenia w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Prezesa ZUS wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji ZUS z dnia 2 października 2025 r., odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia dobry start na dziecko N. W. w kwocie 300 zł miesięcznie. Problematyka dotycząca tego świadczenia została uregulowana w wydanym na podstawie delegacji sformułowanej w art. 187a ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 49 ze zm.) rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". W sprawach o wskazane świadczenie organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela (art. 187a ust. 2d powołanej ustawy w związku z § 8 wskazanego rozporządzenia). Odmowa przyznania świadczenia "Dobry start", uchylenie lub zmiana prawa do tego świadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej (§ 15 ust. 4), zaś z mocy § 30 tego rozporządzenia, w przypadku, gdy jego przepisy nie regulują danej kwestii związanej z postępowaniem w sprawach o to świadczenie stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem tego programu jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Szczegółowe warunki realizacji tego programu określa wspomniane już wcześniej rozporządzenie. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). W sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł. (ust. 1). W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia (ust. 2). Zaakcentowania wymaga, że przesłanka opieki naprzemiennej nie była rozumiana jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stawiany był zarówno warunek, aby tego rodzaju opieka wyraźnie była orzeczona przez sąd powszechny, jak i dopuszczano, aby orzeczenie sądu regulujące sposób opieki nad dzieckiem przez żyjących osobno rodziców, mimo braku posłużenia się przez ten sąd określeniem "opieka naprzemienna", podlegało analizie w postępowaniu administracyjnym i ocenie, czy orzeczone formy sprawowania pieczy nad dzieckiem i jej organizacja wskazują na naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców. Opieka (piecza) naprzemienna, jako związana z relacjami między rodzicami i dziećmi nie jest instytucją prawa administracyjnego, ale prawa rodzinnego. Wskazówką dla tego, jak rozumieć opiekę naprzemienną, są znowelizowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego: art. 5821 § 4, art. 59822, art. 7562 § 1 pkt 3. W każdym z tych uregulowań mowa jest o "orzeczeniu, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa, regulacje Kodeksu postępowania cywilnego należy odnieść również do pojęcia opieki naprzemiennej, znajdującego zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy. W związku z tym przyjąć należy, że opieka naprzemienna obydwojga rodziców wynika z określenia w orzeczeniu sądu, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. W wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że błędne jest stanowisko, iż tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. NSA wskazał, że przy rozumieniu zwrotu "zgodna z orzeczeniem sądu" istotne jest to, że opieka naprzemienna nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem). Wyjaśniając pojęcie opieki naprzemiennej należy jednocześnie zauważyć, że w większości przypadków sądy administracyjne zajmowały się sprawami, w których osią sporu była kwestia, czy możliwe jest przyznanie świadczenia po połowie każdemu z rodziców w sytuacji, w której sprawują oni faktycznie opiekę naprzemienną lecz nie dysponują orzeczeniem sądu powszechnego lub innym zatwierdzonym przez sąd aktem statuującym opiekę naprzemienną. W takich sprawach rozstrzygające znaczenie przypisywane jest orzeczeniu sądu powszechnego, ugodzie sądowej lub zawartemu przed sądem porozumieniu wychowawczemu. W braku zaś tak ustanowionej opieki naprzemiennej przy ocenie zasadności podziału świadczenia między rodzicami wykluczone jest prowadzenie ustaleń faktycznych, które miałyby zmierzać do wykazania, że niezamieszkujący ze sobą rodzice sprawują opiekę naprzemienną nad dzieckiem. Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych bywają również sprawy, w których oś sporu koncentruje się na odmiennej kwestii, tj. czy pomimo ustanowienia w orzeczeniu sądu powszechnego opieki naprzemiennej możliwe jest przyznanie całego świadczenia jednemu z rodziców, o ile rodzice tak uzgodnili. W takich sytuacjach sądy administracyjne skłaniają się, aby dać pierwszeństwo woli rodziców. Zwłaszcza jeżeli po sądowym ustanowieniu opieki naprzemiennej wyłącznie jeden z nich zajmuje się opieką i wychowaniem dziecka oraz ponosi związane z tym koszty. Rozpoznawana sprawa dotyczy w istocie tej właśnie kategorii spraw. Nie chodzi w niej bowiem o to, że rodzic zabiega o świadczenie dobry start powołując się na faktyczne sprawowanie opieki naprzemiennej, pomimo braku orzeczenia sądu powszechnego statuującego taką opiekę. Przeciwnie. Według twierdzeń skarżącego pomimo ustanowienia opieki naprzemiennej w drodze ugody sądowej, to wyłącznie on zajmuje się opieką nad dzieckiem i jego wychowaniem oraz wyłącznie on ponosi związane z tym koszty. Właśnie dlatego skarżący, zamiast połowy świadczenia, oczekuje jego przyznania w pełnej wysokości. Stanowisko organów sprowadza się zaś do tego, aby również w takiej sytuacji rozstrzygające znaczenie przypisać orzeczeniu sądu ustanawiającemu opieką naprzemienną i jednocześnie pominąć okoliczności dotyczące faktycznego sprawowania opieki. W ocenie Sądu takiego stanowiska nie można zaakceptować. Nie daje się ono bowiem pogodzić z celem świadczenia dobry start. W sytuacji, w której, pomimo sądowego ustanowienia opieki naprzemiennej, drugi z rodziców nie tylko nie uczestniczy w procesie wychowawczym i nie ponosi związanych z nim kosztów lecz wręcz zerwał jakiekolwiek kontakty z dzieckiem, do dziecka w istocie trafiać będzie jedynie połowa świadczenia, wypłacana rodzicowi sprawującemu na zasadzie wyłączności faktyczną opiekę. Trudno bowiem zakładać, że rodzic otrzymujący drugą połowę świadczenia, a nie utrzymujący jakichkolwiek kontaktów z dzieckiem, otrzymane świadczenie dobry start przeznaczy na wydatki związane z rozpoczęciem roku szkolnego. Jeżeli więc skarżący ubiegając się o całość świadczenia dobry start podniósł, że opieka naprzemienna, choć została ustanowiona zgodnie z wymaganą formą, to nie jest w ogóle sprawowana, zadaniem organu było dokładne ustalenie stanu faktycznego i zweryfikowanie twierdzeń skarżącego. Było to konieczne zwłaszcza w kontekście twierdzeń skarżącego dotyczących złożenia przez niego "pozwów o pozbawienie władzy rodzicielskiej" matki dziecka jak i wystąpienia o alimenty dla syna. W sytuacji, w której pomimo ustanowienia opieki naprzemiennej w drodze orzeczenia sądowego, dziecko faktycznie znajduje się wyłącznie pod opieką jednego z rodziców, istotnym kryterium dla przyznania świadczenia dobry start powinno być faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, w tym rzeczywiste przebywanie dziecka u danego rodzica. Orzeczenie sądowe lub ugoda sądowa, w której ustanowiona została opieka naprzemienna, jest przede wszystkim kierowana do rodziców i jest dla nich źródłem uprawnień i obowiązków związanych ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem. Dlatego w sytuacji, w której jeden z rodziców zaniechał realizowania ustanowionej opieki naprzemiennej, organ rozpatrujący wniosek o świadczenie dobry start nie może bezkrytycznie polegać na treści orzeczenia sądu powszechnego, czy ugody sądowej i z góry wykluczać przyznanie całości świadczenia temu z rodziców, który jako jedyny faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Samo orzeczenie sądu rodzinnego określające prawo i obowiązek rodziców sprawowania opieki nad dzieckiem nie zawsze będzie bowiem odzwierciedlać stan faktyczny, czyli to, kto rzeczywiście sprawuje opiekę. Organ administracji nie może zaś pomijać celu świadczenia, które powinno być przyznawane rodzicowi sprawującemu opiekę, a nie rodzicowi, który wbrew orzeczeniu sądu czy ugodzie sądowej, zaniechał sprawowania opieki naprzemiennej. Dziecko przestaje być beneficjentem całości świadczenia dobry start, gdy świadczenie to, choćby w połowie, trafia do rąk rodzica, który zaniechał sprawowania opieki czy wręcz zerwał kontakt z dzieckiem. Jeżeli zaś istnieją w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości (a te w niniejszej sprawie są znaczne), organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym także może zwrócić się do właściwego kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powinien też był ustalić czy drugi z rodziców wystąpił o przyznanie świadczenia dobry start. Tymczasem w tym zakresie w kontrolowanych decyzjach nie przedstawiono żadnych ustaleń. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń zauważyć należy, że choć organy powołały się na treść wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]. (sygn. akt[...]) oraz ugody z dnia [...] zawartej przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt [...] to ani wyrok ani ugoda nie znajduje się w aktach sprawy przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę. Nie sposób więc w istocie stwierdzić, czy ich treść została prawidłowo ustalona i czy faktycznie w sprawie można w ogóle mówić o ustanowieniu opieki naprzemiennej. Co prawda, skarżący nie podważa tej okoliczności. Jednak zadaniem organów było również poczynienie dokładnych ustaleń w tym zakresie oraz zgromadzenie w aktach sprawy administracyjnej materiałów pozwalających na weryfikację dokonanych w tym zakresie ustaleń. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec stwierdzonych przez Sąd i omówionych dotychczas nieprawidłowości zaskarżona decyzja została w wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wskazane uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego mają istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie wskazanych okoliczności faktycznych przesądza bowiem o tym, czy skarżącemu przysługuje prawo do całej kwoty świadczenia dobry start we wnioskowanym przez niego okresie. Jak już bowiem wcześnie wskazano opieka, powinna obejmować rzeczywiste przebywanie i zamieszkiwanie z dzieckiem. Wspólne zamieszkiwanie natomiast, co do zasady, wiąże się z faktycznie sprawowaną opieką nad dzieckiem. Organy dokonały także wadliwej wykładni omówionych powyżej przepisów rozporządzenia . w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" wykluczając z góry uwzględnienie faktu, że jeden z rodziców mógł zaprzestać sprawowania opieki Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę okoliczności dotyczące konieczności poszerzenia materiału dowodowego i dokonania jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności będzie zatem ustalenie czy i od kiedy skarżący na zasadzie wyłączności sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, ewentualnie, czy i w jakim zakresie opieka ta jest sprawowana przez matkę, a następnie prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia dobry start na syna z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska.