II SA/Gl 1692/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lipca 2023 r. nr SKO.UL/41.7/238/2023/14016/AMak w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.

Burmistrz M. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 29 maja 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 503, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. dla obszaru [...] - etap I (publ. Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...]r. nr [...], dalej w skrócie: "m.p.z.p. z 2021 r.") i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., nr [...] (publ. Dz. Urz. Woj. ŚI. z dnia [...]r. nr [...])., ustalił dla J. M. (dalej: "skarżący") jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w łącznej kwocie 1.965,20 zł.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że skarżący jako właściciel działki położonej w M., obręb M., oznaczonej nr 1, o pow. 0,0288 ha (nr KW [...]), w rejonie ul. [...], dokonał jej zbycia przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p. z 2021 r. Wcześniej działka była oznaczona symbolem 79 MU - tereny mieszkaniowo-usługowe (149 m) oraz 91 RP - tereny upraw rolniczych i sadów bez możliwości zabudowy (139 m), a obecnie jej wartość wzrosła, bowiem cała została oznaczona symbolem 15 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Wartość przedmiotowej działki przed zmianą wynosiła 48.854 zł. a po zmianie 58.680 zł., czyli wzrosła o 9.826 zł., natomiast 20 % tej kwoty stanowi 1.965,20 zł. Pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podał, że wraz z działką sprzedał wybudował na niej dom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., nr SKO.UL/41.7/238/2023/14016/AMak, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 maja 2023 r. W jej uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania wszczętego w dniu 18 kwietnia 2023 r. i ustalony w nim stan faktyczny oraz zacytowało przepisy prawa materialnego. Ustaliło, że zbycie działki nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p. z 2021 r., co miało miejsce dnia [...] r., natomiast sprzedaż nastąpiła w dniu [...] r. (por. akt notarialny rep. A numer Rep A nr [...], w którym pouczono o treści art. 36 i 37 u.p.z.p.). Działka została zbyta w okresie, który uzasadniał obciążenie opłatą planistyczną i nie występował okres tzw. luki planistycznej. Odnosząc się do przeznaczenia nieruchomości w nowym i starym planie miejscowym Kolegium podało, że pierwotnie, przeznaczenie działki regulował stary miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. (opubl. Dz. Urz. Woj. ŚI. z [...] r. nr [...] poz. [...]). Według przepisów tego planu nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 79 MU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowe) oraz 91 RP (tereny upraw rolniczych i sadów bez możliwości zabudowy). Następnie, w wyniku wejścia w życie nowego m.p.z.p. z 2021 r. wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nieruchomość znalazła się na terenie, oznaczonym symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości w dniu 30 marca 2023 r. został sporządzony operat szacunkowy, stanowiący podstawę do obliczenia i ustalenia opłaty z tytułu wzrostu jej wartości. Uwzględniając zatwierdzony w dniu [...] r. podział nieruchomości - działki nr 2, z której to powstała działka będąca przedmiotem wyceny o nr ewidencyjnym 1, można precyzyjnie wskazać jaka powierzchnia tej działki zmieniła przeznaczenie. Wartość gruntu przeznaczonego pod tereny rolne pod rządami planu z 2004 r., według stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu i poziomu cen na dzień [...] r. (dzień zbycia) wynosi 133,06 zł./m². Wartość gruntu przeznaczonego pod tereny mieszkaniowo-usługowe pod rządami planu z 2004 r., według stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu i poziomu cen na dzień [...] r. (dzień zbycia) wyceniono w sposób tożsamy, jak dla przeznaczenia pod terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, według zapisów m.p.z.p. z 2021 r., co oznacza wycenę na poziomie: 203,75 zł./m². Stąd też zauważalny wzrost wartości nieruchomości dotyczy jedynie 139 m powierzchni działki nr 1, której przeznaczenie zmieniło się z terenów rolnych (plan miejscowy z 2004 r.) na mieszkaniowe (m.p.z.p. z 2021 r.). Zdaniem Kolegium, wycenę sporządzono zgodnie z przepisami prawa, a oszacowana wartość przyrostu wartości rynkowej prawa własności jest adekwatna do cen transakcyjnych uzyskiwanych w warunkach lokalnego rynku nieruchomości oraz cech rynkowych. Tak więc, wartość nieruchomości dla funkcji w planie z 2004 r. w terenach 79 MU wynosi 30 358,75 zł., a w terenach 91 RP wynosi 18 495,34 zł., co łącznie daje kwotę 48 854,09 zł. Z kolei, wartość nieruchomości dla funkcji m.p.z.p. z 2021 r. o przeznaczeniu MN wynosi 58 680 zł. Różnica w tych wartościach o różnym przeznaczeniu wynosi 9.826 zł., co w przeliczeniu na obowiązującą na tym terenie stawkę 20 % opłaty, wskazuje wielkość jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 1.965,20 zł. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium zaakcentowało, że właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia opłaty planistycznej. W sytuacji, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości oraz zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym pian zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, nie ma prawnej możliwości nie wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że wymienione warunki zostały spełnione, zatem zaistniała podstawa (obowiązek) do ustalenia opłaty planistycznej. Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu m.p.z.p. z 2021 r. wprowadził korzystniejsze zapisy względem planu z 2004 r., co w warunkach niniejszej sprawy dotyczyło zmiany przeznaczenia około 139 m powierzchni zbytej nieruchomości (działki nr 1). Pismem z dnia 4 września 2023 r. skarżący złożył skargę, w której zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1-4, w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły łącznie wszystkie ustawowe przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, w tym przesłanka wzrostu wartości nieruchomości, oraz nieuwzględnienie konieczności występowania bezpośredniego związku między tymże wzrostem a zmianą planu, co spowodowało pominięcie decyzji Starosty M. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wewnętrzną instalacją gazową w M. przy ul. [...] na działkach nr 3, 4, 5 (znak sprawy: [...]), co faktycznie doprowadziło do wzrostu ich wartości, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7-8 i art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynika postępowania, poprzez błędne przyjęcie, że ten wzrost miał związek z wejściem w życie m.p.z.p. z 2021 r. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Kolegium, pismem z dnia 6 października 2023 r., złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję administracyjną, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Wobec tego ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wymaga stwierdzenia zaistnienia następujących warunków: 1) nastąpiło uchwalenie bądź zmiana planu miejscowego; 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące; 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu; 4) w planie miejscowym określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W razie spełnienia wszystkich wymienionych powyżej warunków organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w drodze decyzji. Podkreślić należy, że taka decyzja nie jest decyzją uznaniową (por. art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). W rozpatrywanej sprawie nie budzą wątpliwości i są bezsporne ustalenia faktyczne dotyczące zbycia nieruchomości oraz kwestie temporalne, w tym wszczęcia z urzędu postępowania przed upływem pięcioletniego terminu od obowiązywania, jak to już wcześniej oznaczono "m.p.z.p. z 2021 r.". Elementem spornym jest natomiast przesłanka ustalenia przedmiotowej opłaty i określenia jej wysokości, czyli wzrostu wartości nieruchomości. Weryfikacja tej przesłanki wymaga wiedzy specjalnej i następuje na podstawie operatu szacunkowego, dlatego kluczowe znaczenie w sprawie miał ten dowód i jego ocena. Stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności dysponowały operatem szacunkowym niezbędnym do stwierdzenia, czy w związku z uchwaleniem m.p.z.p. z 2021 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która została zbyta w oparciu o akt notarialny, co w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniało nałożenie na skarżącego tzw. "opłaty planistycznej". Zdaniem składu orzekającego, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat, należy uznać za formalnie prawidłowy i spójny, zatem wystarczający do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, we wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia wysokości. Wartość nieruchomości została prawidłowo ustalona na dzień jej sprzedaży, a stan nieruchomości (stan przedmiotu wyceny) ustalono na dzień [...] r., tj. dzień wejścia w życie m.p.z.p. z 2021 r. Rzeczoznawca przeprowadził prawidłową analizę przeznaczeń poszczególnych części działki pod rządami starego i nowego planu miejscowego oraz wskazał, jaki obszar przeznaczony był pod konkretne przeznaczenie, bowiem opłata dotyczyła tylko 139 m. Określił wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu m.p.z.p. z 2021 r., a następnie wyliczył różnicę pomiędzy tym wartościami. Dokonał również wyceny nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej w podziale na przeznaczenia pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny upraw rolnych i sadów (139 m). Sąd uznaje za trafne stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wejście w życie m.p.z.p. z 2021 r. spowodowało przeznaczenie korzystniejsze niż przeznaczenie dotychczasowe części nieruchomości o pow. 139 m. Zmieniły się bowiem powierzchnie nieruchomości przewidziane pod poszczególne przeznaczenia i doszło do zwiększenia powierzchni nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12; 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15; 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18). Natomiast, gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20). Przepis art. 157 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, w skrócie dalej: "u.g.n.") umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania, jednakże w rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14). W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja zawierająca dokładnie rozrysowane poszczególne strefy z przeznaczeniami nieruchomości w obu planach miejscowych oraz ze wskazaniem ich powierzchni. W tej sytuacji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7-10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 150 u.g.n. W tym stanie rzeczy, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku. Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.