II SA/Gd 436/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. S., A. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.431.38.2022 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Lęborka z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr GN.6725.1.2020-2022.M, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących W. S., A. K. i B. K. kwotę 6256 (sześć tysięcy dwieście pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 4 marca 2021 r. Burmistrz Miasta Lęborska (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił B. i A. małżonkom K. oraz W. S. (dalej: "Strona", "Skarżący") opłatę jednorazową w kwocie 105.570 zł (dla każdej ze stron po 52.785 zł) w związku ze zbyciem w dniu 14 sierpnia 2020 r. nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni 15.946 m2, położonej przy ul. P. w Lęborku), której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") dla obszaru w rejonie ulic Polnej i Pułaskiego w Lęborku, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXI-434/2017 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 20 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 1 grudnia 2017 r., poz. 4125) - dalej: "Uchwała XXXI-434/2017". W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 kwietnia 2021 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła wartość dowodowa operatu szacunkowego sporządzonego 10 października 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę m.in. na brak wykazania podobieństwa materiału porównawczego wg stanu przed wejściem w życie zmiany planu miejscowego do nieruchomości wycenianej oraz zbyt duże różnice w powierzchniach nieruchomości porównywalnych z nieruchomością wycenianą, brak przedstawienia analizy zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu oraz informacji niezbędnych do określenia cech rynkowych. Po przekazaniu akt sprawy organowi pierwszej instancji powołał on rzeczoznawcę majątkowego w osobie W. D., który 19 maja 2022 r. sporządził nowy operat szacunkowy. Pismem z 23 czerwca 2022 r. Strony wniosły uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z 13 lipca 2022 r. Z kolei do pisma rzeczoznawcy Strony ustosunkowały się kolejnym pismem z 2 sierpnia 2022 r. Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 u.p.z.p., ustalił B. i A. małżonkom K. oraz W. S. opłatę jednorazową w kwocie 265.513,50 zł (dla każdej ze stron po 132.756,75 zł) w związku ze zbyciem w dniu 14 sierpnia 2020 r. nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni 15.946 m2, położonej przy ul. P. w Lęborku), której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia zmiany m.p.z.p. zatwierdzonego Uchwałą XXXI-434/2017. Dokonując oceny operatu szacunkowego z 19 maja 2022 r. organ pierwszej instancji uznał go za sporządzony prawidłowo. Burmistrz wskazał, że biegły przy szacowaniu wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na to, iż na rynku lokalnym - miasta Lęborka oraz gmin wiejskich przylegających do miasta, nie występowały transakcje takimi gruntami podobnymi, o przeznaczeniu zgodnym z planem miejscowym obowiązującym do czasu uchwalenia jego zmiany (przeznaczenie rolne z możliwością realizowania na pewnym tylko obszarze zabudowy zagrodowej, w tym również budynków mieszkalnych), biegły dokonał funkcjonalnego podziału wycenianej nieruchomości na teren o powierzchni 1,3851 ha o typowym rolnym przeznaczeniu bez prawa zabudowy oraz na teren o powierzchni 2.365 m2 o dopuszczonej zabudowie zagrodowej, przy czym dla tego obszaru, z uwagi na określoną możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, przyjął jako tożsame przeznaczenie takie jak pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Burmistrza podział nieruchomości na obszary o różnych ustalonych w planie miejscowym możliwościach zagospodarowania oraz oszacowanie wartości tych obszarów oddzielnie jest jak najbardziej dopuszczonym prawnie, a przede wszystkim właściwym w takiej jak analizowanej sytuacji rozwiązaniem. Dla stanu po uchwaleniu zmiany planu miejscowego biegły przyjął dla całej nieruchomości jedno wynikające z planu przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Burmistrza operat zwiera analizę tendencji do zmian cen transakcyjnych w monitorowanym okresie od września 2019 r. a także wyjaśnienie podstaw ustalenia cech rynkowych i ich wag. Co do powierzchni nieruchomości uznanych za podobne to dla rynku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym bez prawa zabudowy w materiale porównawczym znalazły się nieruchomości o powierzchni zbliżonej do terenu wycenianego o przeznaczeniu rolnym. Dla części nieruchomości o przeznaczeniu przed wejściem w życie zmiany planu pod zabudowę zagrodową rzeczoznawca jako właściwe uznał poszukiwanie na rynku nieruchomości podobnych takich o możliwej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a w materiale porównawczym uwzględnił nieruchomości o powierzchni większej i mniejszej niż 1 ha. Z kolei dla przeznaczenia zgodnego już ze zmianą planu miejscowego, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, rzeczoznawca w materiale porównawczym uwzględnił podobne nieruchomości o powierzchni większej niż 1 ha, jak i mniejszej, a ustalając taką cechę różniącą jak wielkość działki, skorygował ceny z uwzględnieniem ocen charakterystyki w zależności od przyjętych przedziałów powierzchniowych, mających wpływ na ceny transakcyjne takimi niezabudowanymi nieruchomościami. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że taka cecha jak powierzchnia nieruchomości - wielkość, nie została wprost zaliczona do tych decydujących o podobieństwie nieruchomości, wymienionych w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1889 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ani też o stanie nieruchomości, o którym mowa w pkt 17 tego przepisu. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 22 września 2022 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest spełnienie dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p. i zbycia tej nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego. Kolegium zaznaczyło, że decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, nie jest zatem dopuszczalne odstąpienie od nałożenia opłaty planistycznej. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej i zobowiązanie Strony do jej wniesienia. Kolegium wskazało, że Uchwałą XXXI-434/2017 zmieniono m.p.z.p. dla obszaru w rejonie ulic Polnej i Pułaskiego w Lęborku. Plan ten został ogłoszony 1 grudnia 2017 r. i wszedł w życie 16 grudnia 2017 r. Natomiast właściciele działki nr [...] zbyli ją 14 sierpnia 2020 r., a zatem w terminie wskazanym w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Analizując zapisy planów miejscowych obowiązujących na przedmiotowym terenie organ odwoławczy uznał, że nie było na nim luki planistycznej. Podzielając stanowisko Burmistrza co do wartości dowodowej operatu szacunkowego z 19 maja 2022 r. Kolegium wskazało, że do wykonanej wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Istotą tego podejścia jest określenie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny (art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Odnosząc się do wątpliwości Strony, że renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie m.p.z.p., organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że jeśli zmiany przeznaczenia dotyczą części gruntu wartość renty oblicza się wyłącznie dla tej części nieruchomości, która objęta jest zmianą, wynikającą z postanowień planu. Uwzględnienie bowiem w jakikolwiek sposób wartości nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu oznacza bezpodstawne obciążenie właścicieli obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, nie wynikającej z normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że w operacie szacunkowym przyjęto, iż na skutek zmiany planu zmieniło się wyłącznie przeznaczenie części nieruchomości wycenianej o powierzchni 1,3851 ha - z terenów rolnych na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stwierdzono bowiem, że na terenie Lęborka i gmin wiejskich przylegających do Lęborka działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz przeznaczone pod zabudowę zagrodową uzyskują porównywalne ceny jednostkowe, przy czym stwierdzenie to jest zgodne z doświadczeniem życiowym. Stąd też dla wyceny części działki nr [...] przeznaczonej pod zabudowę zagrodową przyjęto jako porównawcze transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji wartość tej części nieruchomości, o powierzchni 2.365 m2, nie wzrosła na skutek zmiany planu miejscowego -zarówno bowiem przed, jak i po uchwaleniu planu miejscowego, cena jednostkowa tego terenu wynosiła 69,30 zł/m2. Wartość tej części nieruchomości nie wpłynęła więc na wysokość opłaty planistycznej. Zdaniem organu odwoławczego konsekwencją powyższego jest także okoliczność, że określając wartość pozostałej części nieruchomości wycenianej, której przeznaczenie zmieniło się na skutek zmiany planu miejscowego, z terenów rolnych na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nieruchomości porównawczych poszukiwano odpowiednio na rynku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym w planie miejscowym na terenie Gminy Nowa Wieś Lęborska oraz na rynku nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Prawidłowość tego postępowania nie wzbudziła wątpliwości Kolegium, które uznało ją za spójną i logiczną w kontekście wyżej wskazanych założeń. Odnosząc się do zarzutu Strony, że wszystkie nieruchomości porównawcze miały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym większość z nich miało jednocześnie przeznaczenie także pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (8.MW.MN), organ odwoławczy podniósł, że brak jest w tym konkretnym przypadku podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie to nie jest przeznaczeniem porównywalnym z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podkreślono przy tym, że w podejściu porównawczym zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego z 19 maja 2022 r. Kolegium wskazało, że zarówno część nieruchomości wycenianej przed, jak i po zmianie planu, jak i nieruchomości porównawcze o najwyższej i najniższej cenie, zostały precyzyjnie opisane pod kątem konkretnych ocen w cechach rynkowych, a wartości współczynników przyjęto w zależności od stopnia natężenia danej cechy. W operacie wyjaśniono także, że najwyższe ceny na rynku lokalnym obrębu [..] miasta Lęborka osiągają grunty przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej m.in. o korzystnej wielkości (do 1.000 m2). Niższe ceny dotyczą m.in. działek o większej powierzchni (powyżej 2.000 m2), przy czym wzrost powierzchni działki powyżej 5.000 m2 nie powoduje zauważalnego obniżenia ceny jednostkowej takiej działki. Różnica w powierzchni pomiędzy wycenianą częścią nieruchomości a nieruchomościami porównawczymi została zatem zauważona i odpowiednio skorygowana w ocenianym operacie szacunkowym. W skardze na decyzję organu odwoławczego B. K., A. K. i W. S., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przesłanie organowi drugiej instancji kserokopii akt sprawy, podczas gdy Kolegium powinno orzekać na podstawie oryginalnego materiału dowodowego zgodnie z zasadą bezpośredniości; 2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ drugiej instancji na skutek nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i orzekania przez Kolegium na podstawie kserokopii niekompletnych akt sprawy; 3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny operatu szacunkowego polegającej na niewyeliminowaniu wątpliwości Skarżących i przez to działanie sprzeczne z zasadą przekonywania i zaufania do władzy publicznej, podczas gdy organ powinien zobligować rzeczoznawcę majątkowego do merytorycznego ustosunkowania się do konkretnych zastrzeżeń Skarżących. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżących solidarnie kosztów postępowania sądowego w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi zgodnie z wnioskiem w treści skargi. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy orzekał w oparciu o kserokopie akt sprawy (operat szacunkowy z 19 maja 2022 r. nie został uwierzytelniony), a karty sprawy nie były ponumerowane bądź numeracja nie zachowywała ciągłości (mapa ewidencyjna oraz decyzja organu odwoławczego nie zostały uwzględnione w numeracji). W aktach sprawy brakowało odwołania, znajdowały się tam natomiast pisma, które nie powinny były się w nich znaleźć. Zarzucono również, że akta nie były spięte ani ułożone we właściwej kolejności, zaś kserokopie nie były wykonane w kolorze. Zdaniem strony skarżącej dokonana przez organ odwoławczy ocena operatu szacunkowego była dowolna, a wyjaśnienia udzielone przez rzeczoznawcę enigmatyczne. Zarzucono, że biegły nie wyjaśnił dostatecznie kryterium wyboru nieruchomości podobnych, gdyż z operatu wynika, że jedyną cechą wspólną dla nieruchomości porównywanych z wycenianą jest ich położenie na terenie tego samego powiatu. Zwrócono uwagę, że nieruchomości porównawcze (s. 13 operatu) są około 16 razy mniejsze niż nieruchomość porównywana, tylko jedna nieruchomość porównawcza znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pozostałe znajdowały się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną. Zdaniem strony skarżącej na wartość nieruchomości wycenianej (około 650 m2) wpływa istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia 15 kV oraz strefa W.III ochrony konserwatorskiej z występującymi stanowiskami archeologicznymi (około 8.008 m2). Ograniczeniami takimi nie legitymują się nieruchomości porównawcze. Za niezrozumiałe uznano działanie biegłego, który dokonał podziału działki nr [...] na dwie części planistyczne dla stanu przed wprowadzeniem m.p.z.p., oznaczając jedną z nich jako rolną, drugą pod zabudowę zagrodową. Ponadto w ocenie biegłego zabudowa zagrodowa nie różni się od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w dzisiejszych uwarunkowaniach (pismo rzeczoznawcy z 13 lipca 2022 r.), co w ocenie Skarżących nie jest prawdą, gdyż są to dwa różne przeznaczenia terenu. Ponadto zwrócono uwagę, że rzeczoznawca dobierając nieruchomości porównawcze do stanu przed zmianą m.p.z.p. wybrał 14 nieruchomości zlokalizowanych poza obszarem miasta Lęborka, z terenu ościennej gminy Nowa Wieś Lęborska. Wskazano, że są to nieruchomości rolne, położone w zdecydowanej większości na terenie typowych osad wiejskich. Natomiast grunty rolne położone w miastach osiągają wyższe ceny niż grunty typowo rolne. Na marginesie zwrócono uwagę, że już projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lęborka (przyjęte finalnie Uchwałą XXXI-434/2017) przewidywał na nieruchomości wycenianej zabudowę mieszkaniową i określał kierunki rozwoju sieci wodnokanalizacyjnej na tym obszarze. Zarzucono również, że wyceniana działka położona jest na granicy administracyjnej miasta Lęborka i gminy Nowa Wieś Lęborska, natomiast nieruchomości porównywane nie są tak położone. Założenia w operacie szacunkowym są więc błędne. W ocenie Skarżących operat szacunkowy, który legł u podstaw zaskarżonych decyzji, zawiera tożsame nieprawidłowości co operat szacunkowy, w oparciu o który wydana została decyzja organu pierwszej instancji, która została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 16 kwietnia 2021 r. Ponadto wysokość renty planistycznej jest prawie 2,5 razy wyższa niż poprzednia, ustalona w uchylonej decyzji. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 22 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Lęborka z 16 sierpnia 2022 r. ustalającą B. i A. małżonkom K. oraz W. S. opłatę jednorazową w kwocie 105.570 zł (dla każdej ze stron po 52.785 zł) w związku ze zbyciem w dniu 14 sierpnia 2020 r. nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni 15.946 m2, położonej przy ul. P. w Lęborku), której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic Polnej i Pułaskiego w Lęborku, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXI-434/2017 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 20 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 1 grudnia 2017 r., poz. 4125). Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), z których wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: 1) zmiany bądź uchwalenia m.p.z.p., 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, że chociaż jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. W przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Przepis art. 37 ust. 12 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), z której wynika m.in., że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 i art. 150 ust. 5), którzy sporządzają na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zastąpionego przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Z przytoczonych dotychczas regulacji wynika, że operat szacunkowy - jako pierwszorzędny dowód w sprawach dotyczących ustalenia opłaty planistycznej - nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości z punktu widzenia jego formalnej poprawności. Jednym z aspektów tej formalnej poprawności jest to, że organy orzekające w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinny dysponować tym dokumentem w oryginale, aby móc dokonać jego właściwej oceny. W rozpoznawanej sprawie wskazany powyżej wymóg nie został spełniony, przez co zasadne okazały się sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 133 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.), przy czym naruszenie to Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że podstawę orzekania dla wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., z którego wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku przeprowadzonego przez te organy postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 31 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1664/17, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12). W piśmiennictwie wskazuje się, że pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Z kolei w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 178/23). Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18). Z powyższego wynika, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji publicznej i strony postępowania czynności prawnych, a także wszelkie dowody, które dają możliwość zweryfikowania twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W związku z tym akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane przez organ do Sądu wraz ze skargą, w celu poddania ich kontroli sądowej - powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Innymi słowy, akta administracyjne przedkładane sądowi administracyjnemu powinny obrazować cały tok postępowania w danej sprawie przed organem tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Niespełnienie tych wymagań powoduje, że sąd - nie będąc w stanie wyjaśnić występujących w sprawie niejasności - nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołują się orzekające w sprawie organy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji. Ze względu na kontrolne funkcje wojewódzkiego sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd ten nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie powinno również budzić wątpliwości, że organ administracji publicznej (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien dysponować oryginalnymi aktami sprawy, albowiem niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie kserokopii dokumentu, jak również nadsyłanie sądowi akt składających się z niepoświadczonych urzędowo kserokopii dokumentów, albowiem niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie (zob. wyrok NSA z 20 maja 2003 r. sygn. akt III SA 110/03). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację stronie skarżącej, że Kolegium wydało swoje rozstrzygnięcie na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jednakże organ odwoławczy nie dysponował oryginałami tych dokumentów, a jedynie ich kserokopiami, przy czym na dzień orzekania przez Kolegium jedynie część z nich była potwierdzona za zgodność z oryginałem (zostały one potwierdzone za zgodność dopiero 17 kwietnia 2023 r., tj. po wpłynięciu do Kolegium skargi na decyzję z 22 września 2022 r.). Załączone do skargi fotokopie dokumentów, z którymi zapoznał się pełnomocnik Skarżących w dniu 3 kwietnia 2023 r., potwierdzają zarówno powyższe okoliczności, jak i to, że akta organu pierwszej instancji również mają postać jedynie kserokopii. Z fotokopii tych wynika m.in., że w aktach znajdowała się jedynie kserokopia decyzji organu pierwszej instancji, która dodatkowo nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem. Niepotwierdzona za zgodność z oryginałem była również kserokopia kluczowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy z 19 maja 2022 r. Część kart akt albo nie była ponumerowana, albo numeracja nie zachowywała ciągłości. Nie wiadomo również, z jakiego powodu akta sprawy organ odwoławczy zwrócił organowi pierwszej instancji, zanim upłynął termin do wniesienia skargi na decyzję Kolegium z 22 września 2022 r., przez co pełnomocnik strony skarżącej musiał się z nimi zapoznawać w siedzibie organu pierwszej, a nie drugiej instancji. Wreszcie, zupełnie niezrozumiałe jest postępowanie organu odwoławczego, który nie przekazał do sądu oryginalnych akt sprawy, podczas gdy zarzut dotyczący orzekania przez organy na nieoryginalnych aktach sprawy został sformułowany w skardze. Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że organ odwoławczy w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20). Przedstawione wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. powodują konieczność uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony (za nieprawidłowe uznać bowiem należy ustalenie stanu faktycznego na nieoryginalnych dokumentach), zaś kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zgromadzi kompletny materiał dowodowy odpowiadający wskazanym wyżej wymogom (w tym formalnym), mając na uwadze konieczność zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie zgodzi się ze stanowiskiem strony i argumentacją na jej poparcie, powinien odnieść się szczegółowo się do tej argumentacji w uzasadnieniu decyzji spełniającej wszystkie wymogi stawiane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Chodzi tu przede wszystkim o rzetelne i wnikliwe przeanalizowanie kwestionowanych zagadnień, a tym samym realizację sformułowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W przypadku wniesienia odwołania obowiązkiem organu odwoławczego będzie rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. W judykaturze akcentuje się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264, WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 991/16, WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 29/17). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20). W doktrynie wskazuje się, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz strony skarżącej kwotę 6.256 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (3.600 zł) oraz uiszczony wpis sądowy od skargi (2.656 zł).[pic]