II SA/Gl 1674/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz T. L. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia[...] . nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, 2 i 3 Kpa oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., zwanej też dalej ustawą, Prawem wodnym lub P.w.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) Prezydent Miasta K. (dalej jako Prezydent, organ lub organ pierwszej instancji) odmówił nałożenia na Gminę A jako właściciela gruntu - działki nr[.1] , stanowiącej ul.[...] w S., obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji podał, że do rozpoznania tej sprawy został wyznaczony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] znak [...] i zgodnie z tym postanowieniem jej przedmiotem jest naruszenie stanu stosunków wodnych na ul. [...] (działce nr 1) ze szkodą dla części działki nr 2 stanowiącej ul.[...] . Dalej podał, że w toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie od 2016 r. postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzje z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr[...], które w następstwie wniesionych od nich odwołań zostały uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej też jako SKO, Kolegium lub organ drugiej instancji) odpowiednio z dnia [...] i z dnia[...] W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r., a to w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (która weszła w życie 1 stycznia 2018 r.), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji sprawa została rozpoznana w oparciu o treść art. 29 pierwszej z tych ustaw. Prezydent opisał szczegółowo czynności podjęte w toku postępowania po wydaniu przez SKO ostatecznej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] Dalej dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (enumeratywnie wymienione dokumenty) organ ustalił, iż Gmina A jako właściciel działki nr 1, stanowiącej ul. [...] nie dokonała na niej zmiany stanu wody oraz zmiany kierunku odpływu wód z tej działki ze szkodą dla działki sąsiedniej nr 2, stanowiącej ul.[...]. Nie zachodzi również zdaniem Prezydenta związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy utwardzeniem ul. [...] w 2015 r., a powstałą szkodą na działce nr 2 poprzez jej zalewanie od 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji A. L. jako współwłaściciel działki nr 2 wniosła o jej uchylenie i wydanie przez organ odwoławczy decyzji opartej na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 136 Kpa (ewentualnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego). Zarzuciła, że decyzja Prezydenta została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa oraz z naruszeniem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wbrew stanowisku organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje bowiem podstawy do przyjęcia, że na skutek dokonanego w 2015 r. utwardzenia ul. [...] (działki nr1) doszło do zwiększonego zalewania wodami opadowymi ul. [...] (działki nr 2). Jednocześnie odwołująca się podniosła, że pomimo trwającego od 2016 r. postępowania nie zostało w nim ustalone, czy w związku z utwardzeniem ul. [...] w 2015 r. doszło do jej prawidłowego odwodnienia, uniemożliwiającego zwiększony napływ z tej ulicy wód na ul.[...] , czy przewidziano urządzenia odprowadzające napływ tych wód, a jeżeli tak, to czy działają one skutecznie. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 2 Kpa, objętą odwołaniem decyzję Prezydenta uchyliło w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO prawidłowo uzasadniło swoją właściwość do orzekania w sprawie jako organ odwoławczy. Wskazało też na fakt wejścia w życie w toku postępowania w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz na treść art. 545 ust. 4 tej ustawy, dającej podstawę do orzekania w sprawie na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Dalej po omówieniu ogólnych zasad orzekania na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 136 i art. 15 Kpa Kolegium doszło "w oparciu o przedstawione wyżej ustalenia faktyczne jak i obowiązujący stan prawny" do przekonania, że "organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób nieprawidłowy i zaskarżona decyzja tego organu, wydana po przeprowadzeniu w/w postępowania, nie może ostać się w obrocie prawnym". Podniosło, że z uwagi na treść art. 15 Kpa organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego w szerszym zakresie, niż wynika to z art. 136 Kpa, gdy tymczasem "w okolicznościach przedmiotowej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a okoliczności wymagające wyjaśnienia mają kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania orzeczenia jak w sentencji decyzji objętej odwołaniem. Organ ten zaniechał bowiem dokonania ustaleń kluczowych dla przedmiotowej sprawy. Nie ustalił bowiem w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie SKO zarzuciło Prezydentowi, że w związku z pismami stron postępowania z dnia 13 maja i 9 czerwca 2021 r. dotyczącymi prowadzonych w tym czasie przez Gminę A prac związanych z nawierzchnią ul.[...], dotyczących realizacji projektu pt. "Modernizacja kanalizacji deszczowej wraz z budową systemu małej retencji na terenie miasta S.", organ nie przeprowadził we własnym zakresie czynności wyjaśniających celem ustalenia faktycznego charakteru tych prac oraz ustalenia ich wpływu "na stan prowadzonej sprawy". W szczególności przed wydaniem objętej odwołaniem decyzji powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości. Nie pozwala to uznać "jakoby materiał dowodowy sprawy został przez organ I instancji rozpatrzony w sposób wszechstronny i wyczerpujący". W konsekwencji Kolegium uznało za przedwczesne wydanie decyzji w przedmiocie odmowy nałożenia na stronę obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy. Dalej SKO zarzuciło, że Prezydent nie ustalił aktualnego stanu wody na gruntach objętych postępowaniem, co wymaga uzupełnienia w ramach ponownego rozpatrywania sprawy. W tym względzie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Prezydent przy wydawaniu decyzji oparł się na opinii biegłego z 2018 r. sporządzonej na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w maju 2018 r. Stwierdziło też SKO, że "w trakcie ponownego badania sprawy organ I instancji winien odnieść się także do zarzutów odwołania, a następnie rozważyć je w wydanej przez siebie decyzji". W skierowanym do sądu administracyjnego sprzeciwie od powyższej decyzji SKO z dnia[...] T. L. (dalej jako skarżący), jako współwłaściciel działki nr 2 wniósł o jej uchylenie oraz i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie była dotknięta wadami wskazanymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucił, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji SKO dopuściło się "nadużycia kompetencji kasatoryjnych w administracyjnym toku instancji, co przyczynia się do dalszej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy". Skarżący podniósł, że podnoszony przez Kolegium brak spójności pomiędzy dwoma pismami Gminy A"nosi znamiona drugorzędnych oraz drobnych nieścisłości, które mógł sam wyjaśnić, wzywając ową stronę do doprecyzowania swojego stanowiska". Wątpliwe jest też zdaniem autora sprzeciwu stanowisko Kolegium, że wyjaśnienie wskazywanych nieścisłości wymaga przeprowadzenia kolejnych oględzin. Podniesione w tym zakresie wątpliwości organ odwoławczy powinien przy tym usunąć wykorzystując treść art. 136 § 1 Kpa. Zakwestionował też stwierdzenie organu odwoławczego, że "organ I instancji zaniechał dokonania ustaleń kluczowych dla przedmiotowej sprawy". W odpowiedzi na sprzeciw SKO wskazując na jego braki formalne (brak wskazania nr PESEL skarżącego) wniosło o jego odrzucenie, względnie o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało w ogólnym zarysie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 t.j., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęta nim decyzja SKO została wydana z oczywistym naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 104, art. 140 i art. 15 Kpa. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W świetle jednolitego w tym względzie orzecznictwa i poglądów doktryny oznacza to, że postępowanie przed organem drugiej instancji (odwoławczym) polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu (załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa) sprawy, a nie tylko na kontroli decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 Kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z treścią art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że zarówno wymóg poczynienia ustaleń faktycznych jak i ich oceny powinien mieć na celu ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia hipotezy (hipotez) normy (norm) prawnej prawa materialnego stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Niezbędnych w tym względzie ustaleń faktycznych organ odwoławczy dokonuje co do zasady w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej. W celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o treść art. 136 Kpa. Decyzję opartą na treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może zaś wydać (z wyłączeniem sytuacji, o jakiej mowa w § 2b tego artykułu, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca), gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas też przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w odniesieniu do wymagań wynikających z treści powołanych wyżej przepisów Kpa Sąd uznał, że nie zostały one spełnione. Przede wszystkim SKO nie dokonało w sprawie własnych ustaleń faktycznych, ani też nie oceniło w sposób nadający się do kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydenta w odniesieniu do treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., stanowiącego materialnoprawną podstawę rozpoznania sprawy. Tym samym w oparciu o ustalenia, których nie dokonało, Kolegium nie mogło ocenić prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji i w konsekwencji przyjąć, że organ ten przeprowadził postępowanie "w sposób nieprawidłowy". Formułując ten zarzut Kolegium nie wskazało zresztą jakie konkretnie dokonane przez Prezydenta i dlaczego ustalenia nie zasługują w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na aprobatę. Jeszcze raz należy przy tym podkreślić, że ocena ta powinna być dokonana w odniesieniu do mających zastosowanie norm prawa materialnego. W tym kontekście wskazując na potrzebę przeprowadzenia kolejnych oględzin w terenie z uwagi na upływ czasu od oględzin dokonanych przez biegłego wydającego opinię w maju 2018 r. Kolegium nie uprawdopodobniło nawet, aby istotnie od tego czasu mogący mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stan terenu uległ zmianie. Ewentualnych zmian w tym względzie nie zgłaszały również strony. Należy mieć też w tym względzie na uwadze, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone w odniesieniu do konkretnych wskazywanych przez inicjatorów U. i P. małżonków P. (współwłaścicieli działki nr 3 oraz 2) działań, do których doszło przed złożeniem przez nich wniosku z dnia 18 maja 2016 r., naruszających ich zdaniem stan wody negatywnie oddziaływujący na grunty sąsiednie. W każdym bądź razie SKO stwierdzając potrzebę uaktualnienia ustaleń w terenie na taką zmianę i jej ewentualny wpływ na rozpoznanie sprawy nie wskazało. Nie wskazało również jaki wpływ na wynik sprawy w kontekście treści art. 29 Prawa wodnego, rozstrzygniętej decyzją Prezydenta, mogą mieć ewentualne roboty prowadzone na ul.[...] , związane m.in. z realizacją kanalizacji deszczowej. Tym samym nie można uznać, aby Kolegium wykazało, czy też nawet uprawdopodobniło, aby dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie miało uściślenie przez Gminę S. wyjaśnień zawartych w pismach z dnia 19 maja 2021 r. i z dnia 21 czerwca 2021 r., sporządzonych z upoważnienia Prezydenta Miasta S. W tym kontekście wydając zaskarżoną decyzję SKO nie rozważyło też, czy na rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 29 Prawa wodnego mogą mieć wpływ wszczęte w 2021 r. roboty budowlane związane z realizacją kanalizacji deszczowej, prowadzone najprawdopodobniej w oparciu o stosowne pozwolenie wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane. Tylko bowiem wówczas zachodziłaby ewentualnie wskazana przez Kolegium potrzeba bliższego wyjaśnienia charakteru i zakresu tych robót. Należy mieć bowiem na uwadze, że hipoteza art. 29 P.w. nie obejmuje swoją treścią ewentualnego naruszenia stosunków wodnych w następstwie realizacji robót budowlanych m.in. wykonywanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Podzielić też należy zarzut wnoszącego sprzeciw, że wskazywany przez SKO potrzebny do wyjaśnienia zakres sprawy (gdyby zostało wcześniej wykazane, że może on mieć wpływ na jej wynik) mógł być uzupełniony przez SKO w oparciu o treść art. 136 § 1 Kpa, w sytuacji gdy przeprowadzenie wskazywanego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego nie byłoby nadmiernie utrudnione i miało w istocie jedynie na celu potwierdzenie ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze stan sprawy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było zatem podstaw do przyjęcia, że przeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego naruszałoby treść art. 15 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że wydając zaskarżoną decyzję z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania SKO z naruszeniem treści art. 15 Kpa uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy jako organ odwoławczy. W szczególności nie wykazało, aby sprawa wymagała dodatkowego wyjaśnienia w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 138 § 2 Kpa. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania SKO weźmie pod uwagę wskazane wyżej przez Sąd naruszenia przepisów postępowania sformułowane z uwzględnieniem przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie oraz mając na uwadze materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia (art. 29 Prawa wodnego). O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od sprzeciwu orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209, art. 211 i art. 212 § 1 ustawy p.p.s.a. mr